Raporti nr | Temaatiline raport | Raporti sisu |
|---|---|---|
2 | ÜHT ja koduteenuse kasutajate arv, teenusel viibimine, rahastusallikad, pensioni piisavus teenuse eest tasumisel ja hoolduskoormuse näitajad. | |
3 | Rahvastiku, ÜHT vajaduse, tööjõu- ja KOV-i hoolduskulu ning tulubaasi prognoos aastani 2050. | |
4 | Teenuseosutajate arv, tegevuskohad ja teenuskohad MTR-i järgi | Teenuseosutajad, tegevusload, tegevuskohad, teenuskohad, omandivorm ja MTR-is registreeritud töötajad. |
5 | Äriühingutest teenuseosutajate tulud, kulud, kasumlikkus, investeeritud kapitali tootlus ja kapitali hind. | |
6 | Kohamaksumus, hinnastamismudelid, hoolduskomponent, kulustruktuur ja hindade muutus. | |
7 | KOV-i ÜHT kulud, KOV-i hoolduskulude tasumise piirmäärad, hooldereformiga seotud lisarahastus KOV-idele, tulubaasi muutus ja kulude kasvu dekompositsioon. | |
8 | Geograafiline, rahaline ja mahuline kättesaadavus, teenuskoha valik ja teenuskohtade paiknemine. | |
9 | Abi- ja toetusvajaduse hindamine, teenusele suunamine, rahastusotsused, arveldamine, halduskoormus, kodus elamist toetavad teenused ja KOV-ide ettepanekud. | |
10 | Sihtrühmad, töötajad, infovahetus, hooldusplaan, igapäevaelu teenusel olles, hinnastamine ning teenuseosutajate hinnang reformile. | |
11 | Taani, Soome ja Saksamaa pikaajalise hoolduse süsteemid ning Eesti jaoks kasutatavad õppetunnid. | |
12 | Teenusesaajate ja lähedaste kogemused teenuse valiku, rahastamise, igapäevaelu ja teenuse kvaliteediga. | |
13 | Reformi kavandatud ja tegelik sekkumisloogika, üldhinnang, kavandamata tagajärjed, soovitused ning valitud rahastusvariantide mõjuanalüüs. |
1 Sissejuhatus ja tulemuste süntees
1.1 Sissejuhatus
Hooldereformi taust. 2023. aasta 1. juulil jõustunud hooldereformi keskmes oli väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse (ÜHT) rahastuse muutmine. Reform suurendas avaliku sektori osalust teenuse rahastamises: kohalik omavalitsus (KOV) hakkas osalema teenuse hoolduskulude katmises ning väiksema sissetulekuga teenusesaajatele loodi täiendav hüvitis. Reformi vahetu eesmärk oli vähendada teenusesaajate ja nende lähedaste rahalist koormust ning parandada selle abil ÜHT kättesaadavust.
Reform ei loonud uut sotsiaalteenust. ÜHT korraldamine, sealhulgas inimese abivajaduse väljaselgitamine ja vajadusele vastava abi korraldamine, oli KOV-i ülesanne ka enne reformi. Muudeti teenuse rahastamise põhimõtted ning täpsustati teenuse osutamise ja personali nõuded. Reformiga suurenes kohalike omavalitsuste roll ja vastutus teenuse rahastamisel ja korraldamisel.
Hooldereformi laiemate eesmärkidena planeeriti teenuse kvaliteedi paranemist, lähedaste hoolduskoormuse leevenemist ning KOV-idele võimaluste loomist kodus elamist toetavate teenuste arendamiseks, et ennetada hooldusvajaduse süvenemist ja asutusepõhise hoolduse vajadust. Poliitikakujundajate intervjuude järgi käsitati reformi sammuna pikaajalise hoolduse süsteemi arendamisel, mitte süsteemi tervikliku ümberkujundamisena. Reformiga ei muudetud kodus elamist toetavate teenuste ega teiste pikaajalise hoolduse teenuste regulatsiooni.
Reform rakendus kiire hinnatõusu, tööjõukulude kasvu, rahvastiku vananemise ja teenusevajaduse suurenemise ajal. Seetõttu ei saa kõiki reformile järgnenud muutusi käsitada reformi põhjusliku mõjuna.
Uuringu eesmärk on anda terviklik hinnang 2023. aastal jõustunud hooldereformi mõjule ning teha uuringu tulemuste põhjal ettepanekuid süsteemi edasiarendamiseks. Tehnilise kirjelduse ja lähtearuande uurimisküsimused koondame viieks omavahel seotud põhiküsimuseks.
- Kuidas mõjutas reform KOV-isid, nende halduskoormust, ÜHT kulusid ja teenuste korraldust, sealhulgas kodus elamist toetavate teenuste arengut?
- Kas ja kelle jaoks muutus ÜHT rahaliselt ja tegelikult kättesaadavamaks ning kuidas muutus teenusesaaja ja tema lähedaste kanda jääv rahaline koormus?
- Kuidas mõjutas reform teenuse hinda, teenuseosutajate turgu, tööjõudu ja kvaliteedi eeldusi?
- Kas KOV-ide hooldereformiga seotud lisarahastus on piisav ning kas rahastusmudel on pikaajaliselt jätkusuutlik?
- Milliseid muudatusi on vaja reformi eesmärkide paremaks ja ressursitõhusamaks saavutamiseks? Uuringu fookuses on ööpäevaringne ÜHT. Koduteenust ja teisi kodus elamist toetavaid teenuseid käsitletakse ulatuses, mis on vajalik reformi laiema mõju hindamiseks. Uuring ei anna kogu Eesti pikaajalise hoolduse süsteemi kogukulu prognoosi ega hinda kõigi kodu- ja kogukonnapõhiste teenuste tulevast rahastusvajadust.
Uuringu ajaline ja sisuline piiritlus. Uuring hõlmab reformile eelnenud ja järgnenud olukorda peamiselt aastatel 2021–2025, kuid andmestike ajaline ulatus erineb. Teenuseosutajate struktuuri ja pakkumise analüüsis kasutame majandustegevusregistri (MTR) andmeid alates 2023. aastast, hooldekodude hinnaseire andmeid alates 2023. aasta juulist ning teenuseosutajate majandusnäitajaid kuni 2024. aastani. Prognoosides vaatleme rahvastiku, ÜHT vajaduse, tööjõu- ja KOV-i hoolduskulu arengut aastani 2050. Reformi hindame 31.12.2025 seisuga. Hindamise ajahetke ja uuringu valmimise vahel toimunud muudatusi (näiteks 2026. aasta pensionitõusu, hilisemaid piirmääramuudatusi või uusi teenuseosutaja otsuseid) käsitleme ainult siis, kui need on konkreetses temaatilises raportis analüüsi osaks võetud.
Analüüsis käsitleme reformi riigi, KOV-ide, teenuseosutajate, teenusesaajate ja nende lähedaste vaates. Välisriikide võrdluses analüüsime Taani, Saksamaa ja Soome pikaajalise hoolduse süsteeme ning hindame, milliseid põhimõtteid ja lahendusi võiks Eesti süsteemi edasiarendamisel arvestada.
Koondraport sünteesib temaatiliste raportite tulemused viie põhiküsimuse kaupa. Koondraportis ei korrata detailselt metoodikat ega kõiki analüüsitulemusi. Üksikasjalikud tulemused, joonised, tabelid ja metoodilised valikud on esitatud temaatilistes raportites. Reformi üldhinnang seob tulemused reformi kavandatud sekkumisloogikaga ning soovituste peatükk koondab uuringu põhjal prioriteetsed muudatussuunad. Temaatilised raportid avavad teemasid andmeallikate ja teemade kaupa detailsemalt.
Koondraportis viidatakse temaatilistele raportitele raporti numbri ja peatüki järgi (nt „vt raport 7, ptk 7.6“); viidatud raport on koondraportis sama numbriga peatükk ja viide on lingitud vastava peatükiga.
Andmed. Uuringus kasutame ühendatud registri- ja aruandlusandmeid, KOV-ide raamatupidamisandmeid, teenuseosutajate majandusaasta aruandeid, teenuseosutajate ja KOV-ide küsitluste ning KOV-ide fookusgruppide andmeid, andmeid individuaalintervjuudest teenusesaajate ja nende lähedastega ning teenuseosutajatega, dokumendianalüüsi, välisriikide võrdluse ning rahvastiku- ja kuluprognoose.
Allikas | Milleks kasutati | Andmete ajaline katvus |
|---|---|---|
H-veeb | ÜHT kasutamine, teenusesaajate arv, hooldekodu töötajate arv, kulud ja rahastusallikad | 2021–2025 |
S-veeb | Koduteenuse kasutamine, maht, KOV-i töötajad ja kulud | 2021–2025 |
STAR ja SKAIS | ÜHT menetlused, teenusesaajate elukoht, rahastusotsused ja pensionid | Reformijärgne periood |
MTR | Teenuseosutajad, tegevusload, tegevuskohad, teenuskohad ja töötajad | 2023–2026 |
KOV-ide raamatupidamis- ja saldoandmed | ÜHT, koduteenuse ja sotsiaalvaldkonna kulud ning reformi lisaraha | 2022–2025 |
SKA hinnaseire | Hooldekodude kohamaksumus, hoolduskomponent ja hindade muutus | Alates reformist: juuli 2023–2025 |
Äriregister | Teenuseosutajate tulud, kulud, kasumlikkus ja kapitali tootlus | 2021–2024 |
Statistikaamet ja IMO | Rahvastik, vanusstruktuur ja rahvastikuprognoos | 2025–2050 |
KOV-ide ja teenuseosutajate seas viisime läbi küsitlusuuringu ning tegime intervjuud KOV-ide, teenusesaajate ja nende lähedastega. KOV-ide küsitlus keskendus abivajaduse hindamisele, teenusele suunamisele, rahastamisele, töökoormusele, teenuse kättesaadavusele ja reformi mõjule. Küsitlusele vastas 68 KOV-i ja kaheksa Tallinna linnaosa (vastamismäär oli 87%).
KOV-ide küsitluse tulemuste tõlgendamiseks ja laiendamiseks tegime üheksa fookusgruppi, milles osales 60 sotsiaalvaldkonna spetsialisti või juhti 45 KOV-ist. Fookusgruppides käsitlesime muu hulgas teenusele suunamist, piirmäärasid, koostööd teenuseosutajatega, halduskoormust, koduteenuse arengut ja KOV-ide ettepanekuid üldhooldusteenuse ja koduteenuse arendamiseks.
Teenuseosutajate küsitlusele vastas 118 hooldekodu (vastamismäär 65%). Küsitlus käsitles üldhooldusteenuse sihtrühmi ja spetsialiseerumist, töötajaid, hinnastamist, koostööd KOV-idega, hooldusplaane, teenuse sisu ning reformi mõju. Küsitluse tulemusi täiendasime teenuseosutajate, teenusesaajate ja nende lähedaste individuaalintervjuudega.
Poliitikakujundajate ja ekspertide intervjuusid kasutasime reformi kavandatud sekkumisloogika, rakenduseelduste, rahastamise ning pikaajalise hoolduse tulevikuväljavaadete analüüsimiseks.
Rahvastiku ja teenusevajaduse prognoosimiseks lähtume iga KOV-i ja vanuserühma 2025. aasta ÜHT kasutusmäärast ning Statistikaameti ja Tartu Ülikooli Infotehnoloogilise Mobiilsusobservatooriumi rahvastikuprognoosidest. Põhistsenaariumis hoiame kasutusmäärad muutumatuna; kaks alternatiivset stsenaariumi kirjeldavad suuremat ja väiksemat võimalikku ÜHT kasutuse taset. Kuluprognoos seob teenusevajaduse normipõhise hoolduspersonali vajaduse ja arvestusliku hoolduskuluga.
Välisriikide analüüs kirjeldab Taani, Saksamaa ja Soome pikaajalise hoolduse süsteeme. Võrdluses vaatleme süsteemi ülesehitust ja rahastamist, abivajaduse hindamist, kodu- ja asutusepõhiste teenuste rolli, tööjõudu, hinnakujundust, kulude kontrolli ja süsteemi jätkusuutlikkust.
Reformi tervikhinnangu koostamisel lähtume sekkumisloogika raamistikust. Kirjeldame reformi eesmärke, sihtrühmi, lahendusi, toimemehhanisme ja eeldusi ning hindame uuringu tulemuste põhjal, kuidas reform rakendus ja millised tulemused kaasnesid. Uuringu ettepanekud seome neid toetavate leidude ja järeldustega ning esitame detailsemalt sekkumisloogika ja soovituste raportis ning eraldiseisvas soovituste tabelis.
Tulemuste tõlgendamisel tuleb arvestada järgmiste piirangutega:
- Reform toimus samaaegselt kiire hinnatõusu, palgakasvu ja muude sisendkulude muutustega. Kõiki reformijärgseid muutusi ei saa põhjuslikult omistada ainult hooldereformile ega tulemuste dekomponeerimisel kvantitatiivselt eristada erinevaid põhjuseid.
- Reformi tulemusi hinnatakse 31.12.2025 seisuga. Hooldus- ja abihooldustöötajate arvu nõuete täieliku rakendamise tähtaeg oli 1.07.2026, mistõttu 2025. aasta vastavus personalinõuetele kirjeldab üleminekuperioodi, mitte nõude lõplikku rakendumist.
- 2050. aasta prognoos on arvestuslik stsenaarium, mitte käitumuslik ennustus. Põhistsenaariumis hoitakse 2025. aasta KOV- ja vanuserühmapõhised ÜHT kasutusmäärad muutumatuna ning normipõhist hoolduskulu tuleb tõlgendada arvestusliku baastaseme, mitte modelleeritud kulude prognoosina.
- Registrite andmekvaliteet ja võrreldavus erinevad ajas. Reformieelsest ajast kasutame küll KOV-ide raamatupidamise näitajaid, kuid neis ei ole võrreldaval kujul kajastatud ÜHT kulud. STAR-i ja SKAIS-i reformieelseid andmeid ÜHT kohta ei saa usaldada ning ka pärast reformi ei ole KOV-id registritesse ühtmoodi andmeid sisestanud. Eri andmeallikates ei tähista „hooldekodu“ sama analüüsiüksust. Näiteks oli MTR-is 2026. aasta alguses 234 tegevuskohta, H-veebi esitati 2024. aasta kohta 190 aruannet ning SKA hinnaseires on eristatud 201 hooldekodu. Erinevus ei näita andmeallikate vastuolu, vaid tuleneb muu hulgas sellest, et üks hooldekoduna opereeritav üksus võib koosneda mitmest MTR-i tegevuskohast ning H-veebi aruandes võidakse tegevuskohti koondada teisiti. Seetõttu ei ole eri allikate üksuste arvud üks-üheselt võrreldavad ning igas analüüsis lähtume vastava andmeallika analüüsiüksusest.
- KOV-id ei pea tööaja ja halduskoormuse teenusepõhist tööajaarvestust, tulemused põhinevad KOV-ide ametnike hinnangutel.
- Teenuse sisulise kvaliteedi muutuse hindamiseks puudub üleriigiline standardne tulemusnäitaja. Seetõttu kasutame hindamiseks kvaliteedi eelduseid nagu töötajate arv ja selle vastavus nõuetele ning osapoolte kogemusi.
- Küsitluste ja intervjuude tulemused kirjeldavad vastanute kogemusi ja hinnanguid. Need aitavad selgitada kvantitatiivseid mustreid, kuid kõik kvalitatiivsed tulemused ei ole statistiliselt üldistatavad.
1.2 Hooldereformi hindamise peamised tulemused
1.2.1 Kuidas mõjutas reform KOV-isid ja teenuste korraldust?
Reform suurendas KOV-i rolli ÜHT rahastamisel ja administreerimisel. KOV-ide eelarvetes kajastuv ÜHT kulumaht kasvas oluliselt; abivajaduse hindamine oli KOV-i ülesanne ka enne reformi, kuid rahastamine seoti süsteemselt tuvastatud ÜHT vajadusega ning lisandusid rahastusotsuste, arveldamise ja ümberarvestustega seotud ülesanded. KOV-ide küsitluse ja fookusgruppide põhjal ei kujunenud üldise mustrina reformist vaba raha- ega tööajaressurssi, mida oleks saanud suunata kodus elamist toetavate teenuste arendamisse.
Hooldereform laiendas KOV-i rahastamiskohustust: KOV hakkas osalema ÜHT hoolduskulude katmises kõigi nende elanike puhul, kelle ÜHT vajaduse KOV on tuvastanud. Abivajaduse hindamine oli KOV-i ülesanne ka enne reformi, kuid reform sidus KOV-i rahastamise süsteemselt tuvastatud ÜHT vajadusega. Seetõttu lisandusid või suurenesid rahastusotsuste, väiksema sissetuleku hüvitise, igakuise arveldamise, ümberarvestuste ja andmevahetusega seotud ülesanded ning KOV-ide halduskoormus. KOV-ide praktikad erinevad abivajaduse hindamisel, rahastusotsuste vormistamisel, arveldamisel ja andmevahetuses. Kodus elamist toetavate teenuste arendamiseks reform eraldi rakendusmehhanismi ei loonud. (vt raport 9, ptk 9.2.1, 9.2.6–9.2.9).
Reformiga kasvas KOV-ide eelarvetes kajastuv ÜHT kulumaht oluliselt. Üldhooldusteenuse netokulu (amortisatsioonita) kasvas 2022. aasta 29,7 miljonilt eurolt 2025. aastaks 103,1 miljoni euroni ehk ligikaudu 3,5 korda. Üldhooldusteenuse osakaalu mediaan KOV-i põhitegevuse kuludest suurenes 2020.–2022. aasta 1,8–1,9 protsendilt 2025. aastaks 5,1 protsendini. Suuremat kulukasvu täheldati KOV-ides, kus reformieelne rahaline panus oli väiksem, kehtestatud hoolduskulu piirmäär kõrgem või KOV-il oli oma hooldekodu.
ÜHT netokulu kasvas aastatel 2024–2025 peaaegu kõigis võrreldavate andmetega KOV-ides. 73 KOV-is 76-st oli 2025. aasta kulu suurem kui aasta varem. KOV-i kulude kasvu põhjustasid nii teenusesaajate arvu kui ka teenuse maksumuse kasv. 2024.–2025. aasta kulukasvust moodustas hinnaefekt suurema osa kui mahuefekt, vastavalt 64% ja 36%. (vt raport 7, ptk 7.3 ja 7.6).
Abivajaduse hindamisel kasutatakse KOV-iti erinevaid hindamisinstrumente, abivajaduse raskusastmeid ja otsused tehakse erinevatel haldustasemetel, samuti sisestatakse andmeid STAR-i erinevalt. Ühtse hindamissüsteemi puudumine ei tähenda, et abi jääb andmata, kuid hindamistulemused ei võimalda riigi tasandil võrreldavalt kirjeldada ÜHT vajaduse ja suurema hooldusvajaduse ulatust.
Reform parandas KOV-i ülevaadet oma elanike ÜHT kasutamisest. Enne reformi võis inimene või tema lähedane sõlmida teenuseosutajaga lepingu KOV-i poole pöördumata. Reformi järel on toetuse saamise ja KOV-i rahastamisotsuse eelduseks abi- ja toetusvajaduse hindamine ning KOV-il on seetõttu parem ülevaade oma elanike ÜHT vajadusest ja kasutamisest. Teenuselepingu sõlmib valdavalt teenusesaaja või tema esindaja ja teenuseosutaja. Turult ostetava teenuse puhul tegutseb KOV abi- ja toetusvajaduse hindaja ning teenuse kaasrahastajana, mitte lepingu osapoole ega kollektiivse teenuseostjana. KOV-i enda hooldekodu puhul on tema võimalused teenuse hinda ja korraldust mõjutada suuremad. (vt raport 9, ptk 9.2.1 ja 9.2.6).
Arveldamine ja andmevahetus osutusid reformi rakendamisel suure halduskoormusega tegevuseks. KOV-ide ja teenuseosutajate töökoormust suurendavad rahastusotsuste koostamine ja muutmine, väiksema sissetuleku hüvitise arvutamine, pensioni või teenusehinna muutumisest tulenevad ümberarvutused ning sama info aruandlus mitmes süsteemis. Ühtset arveldus- ja andmevahetuslahendust ei loodud ning paralleelselt kasutatakse STAR-i, dokumendihaldussüsteeme, e-posti, arveid ja eraldi tabeleid. Teenuseosutajate küsitluses leidis 73% vastanud hooldekodudest, et reform suurendas nende administratiivset koormust. (vt raport 9, ptk 9.2.7; raport 10, ptk 10.4).
Reformi üks laiemaid ootusi oli kodus elamist toetavate teenuste arendamine. Uuringu tulemused näitavad, et nende teenuste areng hooldereformi tulemusel ei kiirenenud. KOV-ide küsitluses leidis 59% vastanutest, et reform ei muutnud nende rahalisi võimalusi koduteenuse pakkumiseks ja arendamiseks. KOV-ide kulud koduteenusele kasvasid aastatel 2021–2025 10,3 miljonilt eurolt 13,8 miljonile eurole, kuid suurim kasv toimus 2022.–2023. aastal. Kahel täielikult reformijärgsel aastal 2024–2025 KOV-ide kulud enam ei kasvanud ja vähenesid kokku 0,4 miljoni euro võrra. 2025. aastaks oli osutatud teenusetundide kogumaht väiksem kui 2021. aastal. KOV-ide küsitluse ja fookusgruppide põhjal ei kujunenud üldise mustrina reformist vaba raha- ega tööajaressurssi, mida oleks saanud suunata teiste teenuste arendamisse.
Reformiga KOV-idele suunatud lisavahendeid võis kasutada ka kodus elamist toetavate teenuste arendamiseks, kuid nende teenuste arendamiseks ei loodud eraldi rahastuskomponenti ega ÜHT rahastamisega võrreldavat rakendusmehhanismi. Seetõttu ei taganud reform iseenesest nende teenuste arendamist ning areng sõltus KOV-i varasematest valikutest, kohalikest ressurssidest, tööjõust ja muudest rahastusvõimalustest. Koduteenuse kõrval võivad ÜHT-le jõudmist edasi lükata päevahoid, intervallhooldus, ajutine ööpäevaringne abi, kodukohandus, tehnoloogilised lahendused ja muud teenused. Uuringu andmed ei võimalda siiski väita, et praegu oleks ÜHT-l ulatuslikult inimesi, kelle vajaduse saaks olemasoleva koduteenuse või muu väiksema intensiivsusega meetmega täielikult katta. KOV-ide ja teenuseosutajate kirjeldustes jõuavad ÜHT-le suure hooldusvajadusega inimesed, kelle kodus hakkamasaamist ei ole enam võimalik olemasolevate meetmetega piisavalt tagada. (vt raport 2, ptk 2.3 ja 2.4; raport 9, ptk 9.2.8–9.2.9).
1.2.2 Kas üldhooldusteenus muutus inimestele kättesaadavamaks?
Reform parandas ÜHT rahalist kättesaadavust ning vähendas teenusesaaja ja tema lähedaste kanda jäävat osakaalu teenuse kogukulust. Teenuse kasutamine ja teenuskohtade pakkumine pärast reformi kasvasid, kuid kõigile sihtrühmadele ei ole sobiv koht võrdselt kättesaadav. Suurema või eripärase hooldusvajadusega inimestele (nt dementsusega inimesed) on sobivate teenuskohtade nappus oluline probleem.
Reformi järel suurenes KOV-ide osalus üldhooldusteenuse rahastamises ning vähenes teenusesaaja ja tema lähedaste kanda jääv osakaal teenuse kogukulust. H-veebi andmetel katsid KOV-id 2021. aastal ligikaudu viiendiku ÜHT kogukulust, reformiaastal 38% ja 2025. aastal 46%. Samal ajal kasvas ÜHT kogukulu 2021. aasta ligikaudu 97,4 miljonilt eurolt 2025. aastaks 215,7 miljoni euroni. Teenusesaaja ja lähedaste kanda jääv osakaal seega vähenes, kuid teenuse kogukulu kiire kasvu tõttu nende makstud kogusumma ei vähenenud. Reaalväärtuses oli siiski teenusesaaja maksekoormus 2025. aastal väiksem kui 2021. aastal.
Enne reformi ületas teenusesaaja või tema pere arvestuslik kuine maksekoormus keskmist vanaduspensioni. Pärast reformi kattis STAR-i ja SKAIS-i andmetel pension keskmiselt teenusesaaja tasuda jääva summa ning pensionist jäi pärast selle tasumist ligikaudu 160–190 eurot üle. Keskmise taga on suur varieeruvus: aastatel 2023–2025 oli 23% teenusesaajatest selliseid, kelle pension ei katnud ühelgi teenusel viibitud kuul tema tasuda jäänud summat. Seega paranes rahaline kättesaadavus, kuid kõigi teenusesaajate pensionist ei piisa endiselt omaosaluse katmiseks.
Teenusesaaja tasuda jääv summa sõltub teenuseosutaja kohamaksumusest ja hoolduskomponendist, elukohajärgse KOV-i piirmäärast, väiksema sissetuleku hüvitisest ning KOV-i võimalikust täiendavast abist. Teenusesaaja kanda jäävad majutus- ja toitlustuskulud, muud hoolduskomponendi välised kulud ning hoolduskomponendi KOV-i piirmäära ületav osa. Piirmäärade erinevuste tõttu erineb samas hooldekodus sama teenust saavate inimeste maksekoormus sõltuvalt nende elukohajärgsest KOV-ist. 2025. aasta algusest ületas teenusekuudega kaalutud hoolduskomponendi mediaan KOV-i piirmäära ning aasta lõpuks oli vahe 50 eurot kuus. (vt raport 2, ptk 2.2.6–2.5; raport 7, ptk 7.4–7.5).
Pärast reformi suurenes ÜHT kasutamine. H-veebi andmetel viibis 2021. aasta lõpus ööpäevaringsel ÜHT-l 9100 inimest, 2023. aasta lõpus 10 534 ja 2025. aasta lõpus 12 037 inimest. Seega suurenes teenusesaajate arv võrreldes 2021. aastaga 2937 inimese ehk 32,3% võrra ning 2023. aasta lõpust 2025. aasta lõpuni 1503 inimese ehk 14,3% võrra. Teenuse kasutamine kasvas ka enne reformi, kuid reformi jõustumise ümber kasv kiirenes: 2020.–2022. aastal suurenes teenusesaajate arv keskmiselt 2,7% aastas, samas kui 2023. aastal oli aastane kasv 9,5% ja 2025. aastal 5,1%. Kasv on kooskõlas KOV-ide, teenuseosutajate ja teiste intervjueeritud osapoolte hinnanguga, et paranenud rahaline kättesaadavus võimaldas teenusele jõuda inimestel, kelle teenusele minekut takistasid varem rahalised põhjused. (vt raport 2, ptk 2.2.2).
Teenuskohtade pakkumine suurenes samuti, kuid teenusesaajate arv ja pakkumine ei kasvanud samas tempos. H-veebi andmetel oli 2021. aasta lõpus 10 478 ÜHT teenuskohta, MTR-i andmetel 2023. aasta oktoobris 11 287 ja 2025. aasta oktoobris 12 548 teenuskohta. Seega suurenes teenuskohtade arv 2021.–2025. aastal hinnanguliselt ligikaudu viiendiku võrra, samal ajal kui teenusesaajate arv kasvas 32,3%. Enne reformi, aastatel 2019–2021, kasvas teenuskohtade arv teenusesaajate arvust kiiremini, kuid aastatel 2022–2024 suurenes teenusesaajate arv kiiremini ning teenuskohtade täituvus tõusis 2024. aasta lõpuks ligikaudu 95%-ni. Teenuseosutajate arv suurenes aastatel 2023–2026 145-lt 150-le. Teenuskohtade pakkumise kasvu vedasid erasektori teenuseosutajad ning rohkem teenuskohti lõid juurde juba tegutsevad teenuseosutajad kui uued turule sisenenud teenuseosutajad. ÜHT turg toimib üle KOV-i piiride ning hooldekodu olemasolu inimese elukohajärgses KOV-is (13 KOV-i territooriumil pole ühtegi hooldekodu) ei ole teenuse saamise eeltingimus. (vt raport 2, ptk 2.2.2; raport 4, ptk 4.4–4.9; raport 8, ptk 8.2).
Tavapärase hooldusvajadusega inimesele leitakse üldiselt teenuskoht kiiresti, kui teenusevajadus ei eelda eritingimusi ning pere on valmis kaaluma erinevaid asukohti. Suure või eripärase hooldusvajadusega inimesele võib sobiva koha leidmine võtta oluliselt kauem aega. KOV-ide küsitluses märkis 82% vastanutest, et neil on esinenud probleeme dementsusega inimese ÜHT-le suunamisel, ning 41% oli kogenud raskusi erihoolekandeteenuselt väljunud täiskasvanu teenusele suunamisel. Teenuseosutajate küsitluse järgi oli ligikaudu kolmandik hooldekodudest viimase 12 kuu jooksul keeldunud inimese vastuvõtmisest dementsuse või äärmuslikult suure hooldusvajaduse tõttu. Teenuskoha leidmise keerukus tuleneb teenuseosutajate turvalise keskkonna, sobiva personali, eriteadmiste ja suurema järelevalvevõimekusega kohtade nappusest. Sobiva koha leidmist võib võimendada ka praegune rahastuskorraldus, kus KOV-i tasutav osa ei diferentseeru üldjuhul teenusesaaja hooldusvajaduse järgi. Suurema hooldusvajadusega inimese teenindamine võib olla teenuseosutajale ressursimahukam, kuid KOV-i rahastuse arvestus ei pruugi seda täiendavat ressursivajadust kajastada. (vt raport 9, ptk 9.2.2–9.2.3; raport 10, ptk 10.2).
KOV-ide hinnangul jõuab inimene pärast abivajaduse hindamist teenusele tavaliselt ühe kuni kahe nädala jooksul, kuid sobiva koha puudumisel võib ooteaeg ulatuda kuudesse. Enamik KOV-isid ei pea keskset teenusele soovijate järjekorda ning järjekordi haldavad teenuseosutajad. Seetõttu puudub riigil ja KOV-idel terviklik ülevaade sellest, kui palju KOV-i hinnatud ÜHT vajadusega inimesi teenuskohta ootab ja millise profiiliga kohti juurde vajatakse. (vt raport 8, ptk 8.3–8.5; raport 9, ptk 9.2.2–9.2.3; raport 10, ptk 10.2).
Reformiga vähenes teenusesaajate maksekoormus ja võis väheneda hoolduskoormus nendel lähedastel, kelle pereliige jõudis ÜHT-le. Uuring ei võimalda järeldada, et lähedaste hoolduskoormus oleks rahvastikus tervikuna reformi tulemusel vähenenud, sest täheldatud muutus ei olnud statistiliselt oluline ning reformi mõju ei ole võimalik eristada muudest hoolduskoormust mõjutavatest teguritest. (vt raport 2, ptk 2.4; raport 12, ptk 12.2 ja 12.9).
1.2.3 Kuidas mõjutas reform teenuse hinda, teenuseosutajate turgu, tööjõudu ja kvaliteedi eeldusi?
Pärast reformi kasvasid teenuse hind, teenuskohtade arv ja hooldus- ning abihooldustöötajate arv ning paranesid äriühingutest teenuseosutajate majandusnäitajad. Hinnakasv toimus samal ajal mitme muutusega: tööjõu- ja muude sisendkulude kasv, kvaliteedinõuete rakendumine, suurema hooldusvajadusega teenusesaajate osakaalu kasv ning suurem maksevõimeline nõudlus. Uuring ei võimalda nende tegurite põhjuslikku panust täpselt eristada. Reformiga täpsustati teenuse kvaliteeti toetavaid nõudeid ja kehtestati töötajate arvu nõuded, kuid uuring ei võimalda hinnata, kas teenuse sisuline kvaliteet üleriigiliselt paranes.
Minimaalse kohamaksumuse mediaan suurenes 2023. aasta lõpust 2025. aasta lõpuni 18,6% ning minimaalse hoolduskomponendi mediaan 16,9%. Teenuse tegelik arve on sageli hinnakirjas avaldatud minimaalsest kohamaksumusest suurem. Teenuseosutajate küsitlusele vastanud hooldekodudes oli 2025. aasta detsembri keskmise arve mediaan 1487 eurot, samade hooldekodude hinnaseires avaldatud minimaalse kohamaksumuse mediaan oli 1398 eurot. 81% hooldekodudes oli küsitluse järgi tegelik keskmine arve hinnakirjas avaldatud minimaalsest kohamaksumusest suurem. (vt raport 6, ptk 6.2.3 ja 6.4).
Teenuseosutajad kasutavad erinevaid hinnastamismudeleid. Kohamaksumus võib olla kõigile ühetaoline või sõltuda toast, hooldusvajadusest, diagnoosist, inimese elukohast enne teenusele suundumise või mitme teguri kombinatsioonist. Samuti erineb see, millised ravimid, hooldusvahendid, transpordi-, tervishoiu- või muud teenused sisalduvad kohamaksumuses. Seetõttu ei saa veebilehel avaldatud kohamaksumuse või hoolduskomponendi suuruse alusel hästi võrrelda teenuse tegelikku sisu ja teenusesaaja lõplikku rahalist koormust. (vt raport 6, ptk 6.2).
Hinnakasv toimus samal ajal hooldus- ja abihooldustöötajate palgakasvu, muude sisendkulude suurenemise, personali- ja kvaliteedinõuete rakendamise ning suurema hooldusvajadusega teenusesaajate osakaalu kasvuga. Reform suurendas avaliku sektori osalust ÜHT rahastamises ja parandas teenuse rahalist kättesaadavust, millega kaasnes suurem maksevõimeline nõudlus. 2025. aasta lõpuni kasvas teenuse kasutamine teenuskohtade arvust kiiremini. Pakkumise kohanemine võtab aega, sest uute kohtade loomine nõuab investeeringuid, sobivaid ruume ja töötajaid. (vt raport 6, ptk 6.2–6.4).
ÜHT turul tegutsevad kõrvuti era- ja avaliku sektori erineva õigusliku vormiga teenuseosutajad. 2026. aastal oli 150 teenuseosutajast 78 erasektori ning 72 KOV-i või riigi omandis. Õigusliku vormi järgi moodustasid suurima rühma äriühingud ning nende tähtsus kasvas: eraõiguslike äriühingute osakaal teenuskohtade arvust suurenes 2023.–2026. aastal 48,2%-lt 54,8%-le. Uute teenuseosutajate seas domineerisid eraõiguslikud äriühingud. Teenuseosutajate arv suurenes samal perioodil 145-lt 150-le ja teenuskohtade arv 11 287-lt 12 915-ni ehk 14,4%. Kuigi ÜHT pakkumine põhineb jätkuvalt avaliku ja erasektori segamudelil, tuli pakkumise kasv peamiselt erasektori äriühingute segmendist. (vt raport 4, ptk 4.4–4.7).
Teenusehindade kasv ületas üldise hinnataseme kasvu, kuid oli tervise- ja sotsiaalvaldkonna tööjõukulude kasvuga samas suurusjärgus. Äriühingutest teenuseosutajate 2022.–2024. aasta käibekasvu dekompositsioonis selgitas teenusesaajate arvu kasv 32,8%, tööjõukulu kasv töötaja kohta 23,9%, ärikasumi kasv töötaja kohta 25,3%, muude kulude kasv töötaja kohta 15,3% ning töötajate arvu kasv teenusesaaja kohta 2,7%. Seega jagunes käibekasv teenuse mahu, töötajate tasustamise, ärikasumi ja muude kulude vahel. Teenuseosutajate küsitluses leidis 56% eraomanduses ja 30% avaliku sektori hooldekodudest, et reform suurendas kasumlikkust. Samas rõhutas osa teenuseosutajaid, et kõrgemad tulud ei taga veel pikaajaliste investeeringute, hoonete korrashoiu ja töötajate palgatõusu rahastamist. (vt raport 5, ptk 5.6 ja kokkuvõte; raport 10, ptk 10.7.3).
Hooldus- ja abihooldustöötajate arv kasvas samal ajal kiiremini kui teenuskohtade arv, mistõttu paranes registriandmete järgi teenuskohtade kaetus hoolduspersonaliga. Tööjõu kättesaadavus on siiski teenuse pakkumise ja kvaliteedi keskne piirang. Teenuseosutajate küsitluses nimetas piirkondlikku tööjõupuudust töötajate leidmise takistusena 60% vastanutest, töö raskust 49% ning palgataset ja kvalifikatsiooninõudeid kumbagi 37%. Tööjõuprobleemid on teravamad väljaspool maakonnakeskusi ja hõredama asustusega piirkondades. (vt raport 4, ptk 4.9; raport 10, ptk 10.3).
Reform täpsustas ÜHT sisu, hooldusplaani ning hooldus- ja abihooldustöötajate arvu ja kvalifikatsiooni nõudeid. Nõuete olemasolu loob ühise miinimumraamistiku ning töötajate arvu, palga ja kvalifikatsiooni kasv parandas kvaliteetse teenuse osutamise eeldusi. Samas ei kirjelda personali suhtarv ega hooldusplaani olemasolu kogu teenuse kvaliteeti. Teenusesaajate ja lähedaste intervjuudes seostus teenuse kvaliteet eeskätt turvalisuse, igapäevase abi ja hoolduse tagatuse, töötajate suhtumise ning tegevus- ja suhtlemisvõimalustega. Murekohana toodi esile ka tervishoiuteenuste kättesaadavust.
Hindamiseks puudub standardiseeritud ÜHT kvaliteedi või teenusesaaja elukvaliteedi tulemusnäitaja. Kuigi saame järeldada, et kvaliteedi tagamise õiguslikud ja tööjõuga seotud eeldused paranesid, ei saa anda hinnangut sellele, kas ÜHT sisuline kvaliteet Eestis tervikuna reformi tulemusel paranes. (vt raport 10, ptk 10.5–10.7; raport 12, ptk 12.4–12.5 ja 12.9).
1.2.4 Kas KOV-ide hooldereformiga seotud lisarahastus on piisav ja rahastuskorraldus pikaajaliselt jätkusuutlik?
Reformiga seotud lisarahastus kattis 2025. aastal KOV-ide arvestusliku reformist tingitud ÜHT lisakulu peaaegu täielikult. Samal ajal kasvas KOV-ide ÜHT netokulu 2025. aastal lisarahast kiiremini ning pikaajaliselt suureneb rahastusvajadus rahvastiku vananemise tõttu ka praeguste kasutusmäärade püsimisel. Rahastamisvajadust mõjutavad nii teenuse maht kui ka ühikukulu ning eelarvekoormus kujuneb KOV-ide vahel väga ebaühtlaseks.
1.2.4.1 Rahastuse piisavus 2023–2025
Riik eraldas KOV-idele hooldereformiga seotud lisaraha 2023. aastal 39,2 miljonit, 2024. aastal 59,5 miljonit ja 2025. aastal 66,1 miljonit eurot. Alates 2024. aastast koosneb see peamiselt KOV-i elanike pensionitulult KOV-ile laekuvast 1,88%-lisest tulumaksuosast ning tasandusfondi kaudu makstavast miinimumtagatisest. 2025. aastal moodustas pensionitulult laekuv osa ligikaudu 57,7 miljonit ja tasandusfondi komponent ligikaudu 8,5 miljonit eurot. Lisaraha eesmärk ei olnud katta KOV-i kogu ÜHT kulu, sest KOV-id osalesid ÜHT rahastamises ka enne reformi ja ÜHT on KOV-i korraldatav teenus. Hooldereformi seletuskirja loogika eeldas, et KOV-i varasem panus säilib ning hooldereformiga seotud lisarahastus KOV-idele katab reformist tuleneva lisakulu.
Reformiga seotud lisarahastuse piisavuse hindamiseks võrreldi tegelikku ÜHT netokulu hinnanguga, kui suureks oleks KOV-ide ÜHT kulu kujunenud reformita. Võrdlusstsenaariumis lähtutakse KOV-ide 2022. aasta tegelikust ÜHT netokulust ning eeldatakse selle suurenemist tegeliku hinnatõusu ja hooldereformi seletuskirjas prognoositud 1%-lise aastase teenusemahu kasvuga. Selle järgi oli 2025. aasta 103,1 miljoni euro suurusest ÜHT netokulust ilma amortisatsioonita arvestuslik reformita baas 36,3 miljonit eurot ning reformiga seotud lisakulu 66,8 miljonit eurot. Hooldereformiga seotud lisarahastus KOV-idele 66,1 miljonit eurot kattis sellest ligikaudu 99%, ülejäänud ligikaudu 0,6 miljonit eurot jäi KOV-ide kanda üle arvestusliku reformita baasi. Tegemist on kontrafaktuaalse hinnanguga, mille tulemus sõltub reformita kulude kasvu kohta tehtud eeldustest. (vt raport 7, ptk 7.6.4).
Teise vaate annab lisaraha võrdlemine KOV-ide kogu ÜHT netokuluga. 2025. aastal moodustas 66,1 miljoni euro suurune lisaraha riigi tasandil 63% KOV-ide ÜHT netokulust koos amortisatsiooniga, mis oli ligikaudu 105 miljonit eurot. KOV-iti jäi lisaraha suhe sellesse kulusse 21% ja 301% vahele ning mediaan oli 64%. See ei tähenda iseenesest ala- või ülerahastamist, sest lisaraha ei olnud mõeldud kogu ÜHT kulu katmiseks. Suur erinevus näitab siiski, et KOV-idele suunatud lisaraha suurus ja tegelik ÜHT kulukoormus erineb omavalitsuste vahel väga palju.
Reformi lisarahastuse põhiosa on reformi otsese komponendina seotud pensionitulult KOV-ile suunatud 1,88 protsendipunktiga ning tasandusfondist lisatakse miinimumtagatisena summa, mis sõltub eelmise perioodi ÜHT teenusesaajate arvust. Rahastus ei sõltu otseselt KOV-i ÜHT netokulust.
Kuigi 2025. aastal kattis lisaraha arvestusliku reformist tingitud lisakulu peaaegu täielikult, kasvas KOV-ide ÜHT netokulu koos amortisatsiooniga 2025. aastal lisarahastusest kiiremini: netokulu suurenes ligikaudu 20% ja reformiga seotud lisaraha 11%. ÜHT netokulu (koos amortisatsiooniga) 17,4 miljoni eurosest kasvust 11,1 miljonit ehk 64% tulenes ühikukulu suurenemisest ja 6,3 miljonit eurot ehk 36% teenuse mahu kasvust. Seetõttu peab rahastuse ajakohastamise mehhanism arvestama nii teenusesaajate arvu kui ka ühikukulu taseme muutust. (vt raport 7, ptk 7.6.2–7.6.7).
Hooldereformi rahastamise kõrval muudeti pärast reformi KOV-ide tulubaasi laiemalt, suurendades pensionitulult KOV-ile laekuvat tulumaksuosa ja vähendades samal ajal muult tulult laekuvat osa. Muudatus suunab tulubaasi suhteliselt rohkem vanema elanikkonna ja väiksema tööealise maksubaasiga KOV-idele. Kui jätta kõrvale hooldereformiga otseselt seotud 1,88%-line pensionitulu komponent, suurendas laiem tulubaasi ümberkorraldus KOV-ide tulumaksutulu 2025. aastal riigi tasandil ligikaudu 4 miljoni euro võrra. Pensionitulult lisandunud laekumine ja töötasult laekuva osa vähenemine suuresti tasakaalustasid teineteist. Seega muudab laiem tulubaasi reform eelkõige rahastuse jaotust KOV-ide vahel, mitte ei lisa riigi tasandil olulises mahus raha pikaajalise hoolduse korraldamiseks. (vt raport 7, ptk 7.6.5).
1.2.4.2 Pikaajaline eelarve- ja tööjõusurve
Rahvastiku vananemine suurendab ÜHT vajadust ka juhul, kui tulevikus inimeste teenuse kasutamise muster vanuserühmade lõikes ei muutu. Põhistsenaarium eeldab, et igas KOV-is säilivad 2025. aasta vanuserühmapõhised ÜHT kasutusmäärad. Selle eelduse korral kasvab STAR-i teenusekuudel põhinev keskmine kuine 65-aastaste ja vanemate teenusesaajate arv 10 886 inimeselt 2025. aastal 14 745 inimeseni 2050. aastal ehk 35,4%. Seega tuleneb prognoositav kasv põhistsenaariumis rahvastiku vananemisest, mitte eeldusest, et ÜHT-d hakatakse tulevikus samas vanuses inimeste seas sagedamini kasutama. Samas isoleerib põhistsenaarium ka demograafilise muutuse mõju ega arvesta võimalikke tulevasi muutusi vanemaealiste terviseseisundis või muude teenuste pakkumises, mis võivad vanuserühmapõhiseid kasutusmäärasid tulevikus muuta.
Koos teenusesaajate arvuga kasvab vajadus hoolduspersonali järele. Kui lähtuda praegu kehtivast personali miinimumnõudest, suureneks hooldus- ja abihooldustöötajate vajadus 2937 täistööajaga töötajalt 2025. aastal 3978 töötajani 2050. aastal. Seega suurendab rahvastiku vananemine lisaks ÜHT rahastamisvajadusele ka sektori tööjõuvajadust.
Teenusesaajate arvu kasv suurendab KOV-ide ÜHT rahastamisvajadust. Kui hoida hooldustöö reaalkulu 2025. aasta tasemel, kasvaks seaduses sätestatud personali miinimumnõudest ja hoolduspersonali keskmisest tööjõukulust tuletatud normipõhine arvestuslik hoolduskulu 72 miljonilt eurolt 2025. aastal 97 miljoni euroni 2050. aastal. Kõigi KOV-ide arvestuslik hoolduskulu kokku moodustaks kõigile KOV-idele laekuvast tulumaksutulust 2025. aastal 3,6% ja 2050. aastal 5,0%. Riigi koondnäitaja sisaldab KOV-iti suuri erinevusi. 2050. aastal moodustaks normipõhine hoolduskulu eri KOV-ides hinnanguliselt 0,9–27,7% nende tulumaksutulust ning mediaan-KOV-is 10,8%. Normipõhine kulu on arvestuslik alampiir, mitte tegeliku ÜHT hoolduskulu prognoos: 2025. aasta hinnaseire järgi oli tegelikult makstav hoolduskomponent keskmiselt ligikaudu 23% normipõhiselt arvutatud hoolduspersonali tööjõukulust kõrgem. ÜHT pikaajalise jätkusuutlikkuse tagamiseks peab rahastuskorraldus arvestama KOV-ide erineva hooldusteenuste vajaduse ja tulubaasiga ning tasandama sellest tulenevaid erinevusi teenuse rahastamise võimekuses. Pikaajalises prognoosis väheneb ka hooldereformi otsese, pensionitulult laekuva 1,88 protsendipunkti suuruse tulumaksukomponendi kate normipõhisele hoolduskulule. Riigi tasandil langeb kate 82,6%-lt 2025. aastal 65,4%-le 2050. aastal ning mediaan-KOV-is 71,1%-lt 52,0%-le. Selles võrdluses ei ole arvestatud hooldereformi tasandusfondi toetust KOV-idele.
Alternatiivsed stsenaariumid näitavad, et ÜHT kasutamise taseme muutmine võib tulevast eelarvesurvet vähendada, kuid ei kõrvalda seda. Kui Eestis kujuneks Soome 2025. aasta vanuserühmapõhisele ÜHT kasutusele vastav teenusstruktuur, oleks 2050. aastal ÜHT-l hinnanguliselt 13 165 inimest ehk ligikaudu 11% vähem kui põhistsenaariumis, kuid rohkem kui on 2025. aastal. KOV-ide normipõhine ÜHT hoolduskulu moodustaks siis 4,4% tulumaksutulust, võrreldes 5,0%-ga põhistsenaariumis ja 3,6%-ga 2025. aastal. See näitab, et väiksem ÜHT kasutus vähendaks ÜHT rahastamisvajadust, kuid ei viiks eelarvekoormust tagasi praegusele tasemele. Samuti ei tähendaks väiksem ÜHT kasutus tingimata väiksemat pikaajalise hoolduse kogukulu, sest osa hooldusvajadusest tuleks katta kodu- ja kogukonnapõhiste teenustega, mille kulusid see prognoos ei hõlma. (vt raport 3, ptk 3.3–3.7).
Kokkuvõttes kasvavad rahvastiku vananemise tõttu ÜHT teenuse-, tööjõu- ja rahastamisvajadus ka ilma kasutusmäärade või teenuse reaalkulu suurenemiseta. KOV-ide koormus kasvab väga erinevas ulatuses ning praeguse rahastuskorralduse jätkumisel suureneb surve eelkõige vananeva elanikkonna ja nõrgema tulubaasiga KOV-ides. Seetõttu peab rahastuskorraldus suutma ajas kohaneda nii teenusevajaduse ja kulutaseme muutuse kui ka KOV-ide erineva demograafilise ja rahalise olukorraga. (vt raport 3, ptk 3.7–3.8; raport 7, ptk 7.6; raport 9, ptk 9.2.9).
1.2.5 Milliseid muudatusi on vaja reformi eesmärkide paremaks saavutamiseks?
Uuringu soovitused puudutavad kahte tasandit: pikaajalise hoolduse süsteemi tervikuna ning hooldereformiga loodud ÜHT toetussüsteemi ja korraldust. ÜHT korraldust puudutavate soovituste väljatöötamisel lähtuti eeldusest, et ÜHT osutamine jääb turupõhiseks, teenus jääb KOV-ide vastutusele ning reformiga loodud kõigi ÜHT teenusesaajate toetamist tagasi ei pöörata. Uuringus ei võrreldud terviklikult alternatiivseid ÜHT korraldusmudeleid, näiteks teenuse riiklikku korraldamist. Soovitused on üksikasjalikumalt lahti kirjutatud raportis 13.
1.2.5.1 Pikaajalise hoolduse rahastus ja teenusstruktuur (S-01, S-02, S-03)
Suurendada pikaajalise hoolduse rahastuse kogumahtu, et tagada ÜHT toetuse rahastamine ning võimaldada samal ajal arendada piisavas mahus kodus ja kogukonnas elamist toetavaid ning muid pikaajalise hoolduse teenuseid vastavalt inimeste abivajadusele. Rahastuse kogumaht peab ajas kohanduma hooldusvajaduse ja teenuste osutamise kulutaseme muutumisega. Täiendava rahastuse allikas, riigi ja KOV-ide rahastamispanuse jaotus, KOV-ide-vaheline jaotus ning rahastuse sidumine konkreetsete teenuste või kohustustega on rahastusmudeli kujundamise poliitikavalikud.
Rahvastiku vananemise tõttu kasvab ÜHT vajadus praeguste kasutusmäärade püsimisel ning samal ajal vajavad arendamist kodus ja kogukonnas elamist toetavad teenused. Seetõttu tuleb pikaajalise hoolduse rahastuse piisavust hinnata kogu vajaliku teenusstruktuuri, mitte ainult praeguste ÜHT kulude järgi.
Arendada ja rahastada kodus ja kogukonnas elamist toetavaid teenuseid eraldi poliitikaeesmärgina. Nende teenuste arengut ei saa rajada eeldusele, et ÜHT kulude katmisest jääb KOV-ile vaba ressurssi. Lisaks tavapärasele koduteenusele on vaja arendada erineva intensiivsusega lahendusi, näiteks päevahoidu, intervallhooldust, ajutist ööpäevaringset abi, toetatud elamist, dementsusega inimestele sobivaid teenuseid, heaolutehnoloogiate kasutamist ning koduse toe ja järelevalve kombinatsioone. Teenuseid tuleb käsitada integreeritud tervikuna, arvestades ka omastehooldajate tuge, tööjõuvajadust ja piirkondlikke erinevusi.
Teavituse ja koostöö parandamise kaudu suurendada võimalusi, et kasvava hooldusvajadusega inimene ja tema lähedased jõuaksid KOV-i nõustamise, abivajaduse hindamise ja teenuste korraldamiseni enne koduse toimetuleku olulist halvenemist. Inimestele ja lähedastele peab olema selge, millal ja millise abi saamiseks KOV-i poole pöörduda, ning KOV-i, tervishoiu- ja sotsiaalvaldkonna osaliste koostöö peab toetama varasemat abi juurde jõudmist. Varasema kontakti mõju sõltub siiski sellest, kas inimese vajadustele vastavad teenused on tegelikult olemas.
1.2.5.2 ÜHT toetussüsteemi korrastamine (S-04, S-05, S-06)
Kehtestada ühtne üleriigiline ÜHT toetuse baasmäär, mis arvutatakse arvestuslike hoolduskulude metoodika alusel, ning loobuda teenuseosutaja arvutatavast hoolduskomponendist ja KOV-ide eraldi hoolduskulude tasumise piirmääradest. Praegu ei moodusta teenuseosutaja arvutatud hoolduskomponent ja KOV-i kehtestatud piirmäär ühtset ega võrreldavat toetuse alust, nende arvutamise ja ajakohastamise praktikad erinevad ning inimese omaosalus sõltub tema elukohajärgsest KOV-ist. Ühtne toetuse baasmäär muudaks ÜHT eest tasumisel rakendatava toetuse kujunemise aluse selgeks, võrreldavaks ja reeglipäraselt ajakohastatavaks. Toetusmäära arvutamisel tuleb määrata arvestuslik töötajate arv, töötasu ja muud hoolduskomponendis arvestatavad kulud ning kehtestada regulaarse ajakohastamise kord.
Kehtestada suurema hooldusvajadusega teenusesaajatele ühtsest baastoetusest kõrgem toetuse määr või määrad. Suurema hooldusvajadusega inimesele on teenuse osutamine ressursimahukam ning neile rakendatakse sagedamini kõrgemat hinda, mistõttu võib nende ja nende lähedaste omaosalus olla suurem ja sobiva teenuskoha leidmine keerulisem. Kõrgema toetuse rakendamiseks tuleb kujundada üleriigiliselt võrreldav suurema hooldusvajaduse hindamise ja dokumenteerimise alus.
Kaotada eraldiseisev väiksema sissetuleku hüvitis ning jätta ÜHT toetamine kaheastmeliseks: üldine arvestuslikul hoolduskulul põhinev toetus ja vajadusel täiendav KOV-i toetus teenusesaaja maksevõime alusel. Väiksema sissetuleku hüvitise eraldi arvestamine tekitab halduskoormust ja dubleerib arvestust olukorras, kus inimene vajab väiksema sissetuleku hüvitisest sõltumata KOV-i täiendavat toetust. Täiendava toetuse arvestamise metoodikat tuleks ühtlustada ja lihtsustada, säilitades KOV-i kohustuse hinnata inimese maksevõimet ja vajaduse korral aidata teenuse eest tasuda.
1.2.5.3 ÜHT vajaduse hindamise tulemuse dokumenteerimine, rahastusotsused ja andmed (S-07, S-08, S-09)
Kehtestada KOV-idele ÜHT vajaduse ja suurema hooldusvajaduse hindamise tulemuse dokumenteerimiseks ühtne minimaalne struktureeritud andmestandard. Abivajaduse hindamine jääks KOV-is terviklikuks ja juhtumipõhiseks. Ühtlustataks otsuse minimaalne põhiväljund, mitte hindamise viis ega kasutatav hindamisinstrument.
Kehtestada ÜHT rahastusotsuse, arveldamise ja andmevahetuse miinimumstandard. Ühtlustada tuleb KOV-i otsuse andmeväljad, arve kohustuslikud elemendid, ümberarvestuse kord, rahastuse määramiseks vajaliku sissetuleku- ja toetusinfo kasutamine ning osapoolte teavitustähtajad. KOV-ide ja teenuseosutajate otsused ja arvelduspraktikad erinevad ning teenuseosutajad peavad puuduvat või hilinenud infot täpsustama ja arveid ümber vormistama. Ühtsem tööprotsess vähendaks KOV-ide ja teenuseosutajate käsitööd ning muudaks teenusesaaja omaosaluse kujunemise selgemaks.
Muuta STAR ÜHT isikupõhiseks põhiandmestikuks, milles kajastuvad seostatavalt inimese ÜHT vajaduse otsus, suurema hooldusvajaduse tunnus, teenuse kasutamise algus ja lõpp, teenuseosutaja, KOV-i rahastusotsus, rakendatud toetus ning inimese tasuda jääv summa. Eesmärk on vähendada sama info korduvat sisestamist ning võimaldada võrreldavaid kliendi-, teenuseosutaja- ja KOV-põhiseid koondandmeid.
1.2.5.4 Parandada teenusehinna ja teenuse sisu võrreldavust ning luua keskne ootejärjekord (S-10, S-11)
Kehtestada ÜHT teenuskoha hinna avaldamise ühtne standard, mis määratleb võrreldava baasteenuse hinnainfo ning eraldi sellele lisanduvate teenuste, tasude ja muude hinnavariantide avaldamise. Standardis tuleb määratleda ühtsetel alustel kirjeldatav baasteenus, mille hinna iga teenuseosutaja avaldab eraldi. Baasteenusest erinevad majutustingimused, täiendavad teenused ja muud lisad esitatakse eraldi koos nende hinnaga. Avaldatud infost peab olema üheselt arusaadav, millised teenuse osad hinnas sisalduvad, millised tasud sellele lisanduvad ning millistel tingimustel hind erineb või muutub. Teenuseosutaja peab pakkuma teenust avaldatud hinnakirja järgi. Teenuseosutajad kasutavad erinevaid hinnamudeleid ning avaldatud kuuhinnast ei selgu alati teenuse tegelik kogukulu. Kuna turupõhises teenusekorralduses valib teenuseosutaja üldjuhul teenusesaaja või tema lähedane, on võrreldav hinna- ja teenuseinfo vajalik teadliku valiku tegemiseks ja teenuseosutajate vahelise hinnakonkurentsi toimimiseks.
Luua üleriigiline digitaalne lahendus ÜHT teenuseosutajate ootejärjekordade ühtseks haldamiseks ja ajakohasena hoidmiseks. Lahendus peab hõlmama inimesi, kelle ÜHT vajadust on KOV hinnanud ja kes soovivad teenusele asuda, ning võimaldama siduda ootejärjekorra ajakohase infoga vabade teenuskohtade kohta. Praegu peab enamik teenuseosutajaid oma ootejärjekorda eraldi ning sama inimene võib olla korraga mitme teenuseosutaja järjekorras. Teenuseosutajani ei jõua alati info selle kohta, et inimene on saanud koha mujal, järjekorrast loobunud või tema soov on muutunud, ning KOV-idel puudub terviklik ülevaade vabadest teenuskohtadest. Keskne lahendus vähendaks järjekordade kontrollimisega seotud tööd ja lihtsustaks sobiva teenuskoha leidmist.
1.2.5.5 Muuta hooldus- ja abihooldustöötajate arvu nõuete rakendamist paindlikumaks ning tugevdada ÜHT inimesekeskset kvaliteeti (S-12, S-13)
Muuta koostöös teenuseosutajatega ÜHT hooldus- ja abihooldustöötajate arvu nõuete rakendamist paindlikumaks. Päevase lisatööjõu nõutud tunde peab olema võimalik jaotada vastavalt tegelikele koormustippudele, näiteks hommikule ja õhtule, ilma nõutavat tööjõumahtu vähendamata. Teenusesaajate arvu astmeliste piirmäärade rakendamisel võib võimaldada piiratud paindlikkust, kuid see ei tohi võimaldada suure teenusesaajate arvu püsivat teenindamist ebapiisava personaliga.
Tugevdada ÜHT inimesekeskset lähenemist ning pöörata teenuse korraldamisel ja järelevalves rohkem tähelepanu teenusesaaja igapäevaelu kvaliteedile. Teenuse korraldamisel tuleb lähtuda inimese võimekusest ja vajadustest ning tagada sobivad võimalused tegevusteks, sotsiaalseks suhtluseks, füüsiliseks liikumiseks, sealhulgas õues viibimiseks, ja kontakti hoidmiseks lähedaste ning kogukonnaga. Vajaduspõhine tegevusjuhendamine peab olema kättesaadav ka suurema kõrvalabi vajadusega inimestele. Teenusesaajad ja lähedased tõid esile väheseid individuaalseid tegevus- ja suhtlemisvõimalusi ning suurema abivajadusega inimeste raskusi tegevustes osalemisel ja õues viibimisel. Võimalusi piiravad muu hulgas personali töökoormus ja füüsiline keskkond. Seetõttu tuleb teenuse kvaliteedi hindamisel pöörata hooldustöötajate arvu ja nõuete täitmise kõrval tähelepanu ka sellele, milline on ÜHT-l viibiva inimese tegelik igapäevaelu. Lisaks töötajate arvu nõuete täitmisele tuleb täpsustada mõõdetavad tunnused, mille kaudu hinnata järelevalves teenusesaaja tegelikku elukvaliteeti.
Soovitused on omavahel seotud ning neid tuleks rakendada tervikuna. Kodus ja kogukonnas elamist toetavate teenuste areng eeldab piisavat rahastust ning varasem jõudmine KOV-i abini saab olla tulemuslik ainult siis, kui sobivad teenused on olemas. ÜHT toetussüsteemi lihtsustamine eeldab omakorda võrreldavaid hindamistulemusi, ühtseid rahastus- ja arveldusprotsesse ning toimivat isikupõhist andmestikku. Võrreldav hinna- ja teenuseinfo ning keskne ootejärjekord aitavad olemasolevat teenusepakkumist paremini kasutada, kuid ei asenda suurema hooldusvajadusega inimestele sobivate teenuskohtade ega piisava tööjõu olemasolu.
1.3 Üldhinnang hooldereformile
Hooldereform saavutas keskse eesmärgi: ÜHT rahaline kättesaadavus paranes ning teenusesaajate ja nende lähedaste kanda jääv osakaal teenuse kogukulust vähenes. Samal ajal kasvasid teenuse kasutamine ja pakkumine. Laiemate eesmärkide saavutamisele on hinnang mõõdukam. Kvaliteedi tagamise eeldused paranesid, kuid ÜHT sisulise kvaliteedi muutust ei saa üleriigiliselt hinnata, rahvastiku tasandil ei saa järeldada reformi tulemusel lähedaste hoolduskoormuse vähenemist. Kodus elamist toetavate teenuste areng reformi tulemusel ei kiirenenud. (vt raport 13, ptk 13.2–13.3 ja lisa).
Hooldereformi õiguslikud ja rakenduslikud põhimuudatused puudutasid eeskätt ÜHT rahastamist ja korraldust. Kuigi reformi laiemate eesmärkide hulka kuulus ka kodus elamist toetavate teenuste arendamine ning KOV-idele suunatud lisaraha oli kasutatav pikaajalise hoolduse korraldamiseks laiemalt, siis nende teenuste arendamiseks ei loodud eraldi rakendusmehhanismi ning uuringu järgi nende areng reformi tulemusel ei kiirenenud. Pikaajalise hoolduse edasine arendamine eeldab seetõttu fookuse laiendamist ÜHT rahastuselt teenusstruktuurile tervikuna. Rahvastiku vananemise tõttu kasvavad teenusevajadus ja KOV-ide ÜHT kulud ka praeguse kasutusmäära püsimisel ning pikaajalise hoolduse rahastus peab kohanduma nii vajaduse kui teenuste kulutaseme muutumisega. ÜHT rahastamise korrastamise kõrval tuleb eraldi arendada ja rahastada kodus elamist toetavaid teenuseid, et pikaajalise hoolduse süsteem ei toetuks liigselt ööpäevaringsele asutusepõhisele hooldusele. (vt raport 13, ptk 13.3 ja lisa).