9 Kohalike omavalitsuste küsitluse ja fookusgruppide koondanalüüs
9.1 Sissejuhatus
Peatükk annab ülevaate KOV-ide kogemustest hooldereformi rakendamisel ning reformi mõjust ÜHT ja koduteenuse korraldusele. Peatükis analüüsime abivajaduse hindamise, ÜHT-le suunamise ja rahastamise korraldust, teenuse kättesaadavust, KOV-ide kulusid ja töökoormust, kodus elamist toetavate teenuste arengut ning reformi edasisi arendusvajadusi.
Analüüs tugineb KOV-ide küsitlusele ja fookusgruppidele. Küsitlus hõlmas KOV-isid, kus STAR-i andmetel viibis 31.12.2025 seisuga vähemalt üks inimene ööpäevaringsel ÜHT-l. Seetõttu jäi Ruhnu vald küsitlusest välja. Toila ja Jõhvi valda käsitlesime eraldi, kuna nende ühinemine jõustus 2025. aasta oktoobris toimunud KOV-ide volikogude valimiste tulemusena. Tallinnas jaotasime küsimused linnaosavalitsuste ning Sotsiaal- ja Tervishoiuameti vahel. Küsitlusankeedi saatsime e-postiga KOV-ide sotsiaalosakondade juhatajatele või teistele valdkonna spetsialistidele. Küsitlus toimus ajavahemikus 25.02–27.03.2026. Kokku saatsime välja 86 ankeeti 78 KOV-ile. Vastuseid saime 76 (68 KOV-i ja 8 Tallinna linnaosa), mis teeb KOV-ide vastamismääraks 87%. Küsitluse tulemused esitame raportis nende teemade kohta, millele pole võrreldavaid andmeid registriandmetest. Registriandmetega kattuvaid küsimusi kasutame vajadusel taustatunnustena.
Küsitluse kõrval toimus 8.–20.05.2026 üheksa veebipõhist fookusgrupi arutelu, kus osales 60 sotsiaalvaldkonna spetsialisti või juhti 45 KOV-ist. Arutelud käsitlesid ÜHT-le suunamist, rahastust ja hoolduskulu piirmäärasid, koostööd teenuseosutajatega, reformi mõju ning parendusettepanekuid. Esindatud olid eri suurusega linna- ja hajaasustuspiirkondade KOV-id kõigist maakondadest peale Raplamaa.
9.2 Tulemused
9.2.1 Abivajaduse hindamine ja ÜHT-le suunamine
ÜHT-le suunamise protsess algab inimese enda taotlusest, lähedase pöördumisest või KOV-ile muul viisil jõudnud infost võimaliku abivajaduse kohta. Sellele järgneb KOV-i sotsiaaltöötaja läbiviidav abivajaduse hindamine, mille põhjal otsustatakse, kas inimene vajab koduteenust, muid toetavaid teenuseid või ÜHT-d.
ÜHT-le jõuavad inimesed nii kodust kui ka haiglast või õendusabiteenuselt. Fookusgruppides rõhutati, et abivajaduse hindamine peaks toimuma seal, kus inimene parasjagu viibib – kodus, haiglas, õendushooldusel või ka juba hooldekodus. See võimaldab KOV-il hinnata inimese tegelikku toimetulekut, kõrvalabi vajadust ja elukeskkonnast tulenevaid võimalusi või piiranguid konkreetse olukorra põhjal.
Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) järgi tuleb abivajaduse väljaselgitamisel lähtuda terviklikust lähenemisest, võttes arvesse inimese toimetulekut ja ühiskonnaelus osalemist mõjutavaid asjaolusid, sealhulgas tema tegevusvõimet ning füüsilist ja sotsiaalset elukeskkonda. ÜHT kontekstis tähendab see, et KOV hindab enne teenuse vajaduse üle otsustamist, kas inimese toimetulekut on võimalik piisavalt toetada koduses keskkonnas, näiteks koduteenuse, hooldaja määramise, toetuste, lähedaste abi või muude meetmete abil. Kui inimese abivajaduse ulatust, tegevusvõimet, terviseseisundit ja elukeskkonda arvestades ei ole võimalik talle vajalikku abi kodustes tingimustes tagada, võib olla põhjendatud ÜHT-le suunamine.
Osa KOV-isid kasutab ÜHT ja koduteenuse vajaduse hindamiseks erinevaid hindamisinstrumente, mistõttu on nendes KOV-ides ÜHT vajaduse hindamine koduteenuse vajaduse hindamisest selgemalt eristatud. Teistes KOV-ides käsitletakse ÜHT vajadust laiema abivajaduse hindamise osana ning esmalt hinnatakse, kas inimese toimetulekut on võimalik toetada koduses keskkonnas. Fookusgruppides kirjeldati ÜHT-d enamasti viimase lahendusena, kui kodus toimetulekut enam toetada ei saa ja sageli pöördutakse KOV-i poole alles siis, kui lähedased hooldamisega toime ei tule.
„Koduteenusel on väga suur roll. Kui vähegi võimalik, siis suuname ikkagi koduteenusele ja meil on veel ka teenusmaja, hooldekodu on ikka viimane võimalus. Meil on ka neid juhtumeid, kus kliendil on abivajadus muutunud ja tuleb suunata üldhooldusele, aga seal on sama loogika, tuleb hindamine teha.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Põhja-Eesti
Mõnes KOV-ide fookusgrupis tõdeti, et ÜHT-st keelduvaid otsuseid praktiliselt ei tehta, sest teenusele jõuavadki väga raske abivajadusega inimesed. Samas kirjeldati ka juhtumeid, kus lähedased soovivad inimest hooldekodusse suunata olukorras, kus KOV-i hinnangul saaks kodus toimetulekut veel toetada lihtsamate teenuste, kodukohanduse või sotsiaaltranspordiga.
Veidi üle kolmandiku küsitletud KOV-idest kasutab täiskasvanute abivajaduse hindamisel astmeid või hooldusgruppe ja määrab koondastme või -grupi, umbes viiendik kasutab astmeid või gruppe ilma koondhinnanguta ning veidi alla poole ei kasuta neid üldse (Joonis 9.1). Viimasel juhul vormistatakse hindamistulemus pigem kirjeldavalt või vabas vormis. Üksikud KOV-id põhjendasid astmete või standardse hindamisinstrumendi mittekasutamist töömahukuse või liigse bürokraatiaga.
Märkus: Jooned punkthinnangu ümber näitavad 95% usalduspiire ehk vahemikku, kuhu üldkogumi tegelik tulemus tõenäoliselt jääb. Kui kahe grupi või tunnuse usalduspiirid ei kattu, viitab see statistiliselt olulisele erinevusele. Kui usalduspiir kattub teise grupi punkthinnanguga, ei saa statistiliselt olulist erinevust järeldada.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-id kasutavad täiskasvanute abivajaduse hindamisel erinevaid hindamisskaalasid. Küsitluses kirjeldati kõige sagedamini viieastmelist punktipõhist skaalat, mis seob hooldusvajaduse ulatuse sellele vastavate teenustega1. Sellised skaalad lähtuvad inimese toimetulekuvõimest ja kõrvalabi vajaduse ulatusest ning seovad abivajaduse astme sageli konkreetse teenuse või teenusekombinatsiooniga. Samas on sarnase ülesehitusega viieastmeliste punktipõhiste skaalade puhul erinevusi nii punktivahemikes kui ka selles, milliste teenuste või teenusekombinatsioonidega konkreetseid abivajaduse astmeid seostatakse.
„Minu jaoks on see väga oluline, et kui kirjutada, näidata, et tal tõesti on vaja seda hooldekodu ja hindamisel samamoodi, et me oleme natuke kohandanud oma hindamisinstrumenti ja seal on ikkagi nagu punktisüsteemis, kui ikkagi üle 100 punkti tuleb kokku. Alla selle ikkagi üldjuhul ei lase [hooldekodusse].“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lõuna-Eesti
Teine levinud lahendus on üldisem abivajaduse skaala (nt minimaalne, mõõdukas, oluline, kõrge või äärmuslik), mis kirjeldab raskusastet ega seo hinnangut tavaliselt otseselt teenusega. Mõnes KOV-is kasutatakse ka kolme- või neljaastmelist skaalat. Fookusgruppidest selgus, et STAR-i abivajaduse hindamise instrumenti kasutavad vähesed, kuna STAR-i instrument ei anna KOV-idele alati piisavalt selget tuge otsustamaks, millal on põhjendatud konkreetse teenuse, sealhulgas ÜHT osutamine.
KOV-idel ei olnud sageli võimalik kõrge või äärmusliku abivajadusega täiskasvanute arvu küsitluses välja tuua, sest kõik KOV-id ei kasuta abivajaduse hindamisel astmeid või hooldusgruppe ning ka nende kasutamisel ei määrata alati inimesele koondastet. Seetõttu ei ole võimalik küsitlusandmete põhjal hinnata, kui palju on kõrge või äärmusliku abivajadusega täiskasvanuid ning kui paljudel nendest on tuvastatud ÜHT vajadus. KOV-idel oli äärmusliku abivajadusega täiskasvanute arvu mõnevõrra lihtsam hinnata kui kõrge abivajadusega inimeste arvu, sest äärmuslik abivajadus seostub sageli ÜHT vajaduse ja teenusele suunamisega. Nendes KOV-ides, kus äärmusliku abivajadusega täiskasvanute arv oli teada, oli peaaegu kõigil tuvastatud ka ÜHT vajadus. 31 KOV-ist, kus olid olemas mõlemad näitajad, kattusid need arvud täielikult 24 KOV-is. Kokku oli neis 31 KOV-is 943 äärmusliku abivajadusega täiskasvanut, kellest 897-l ehk 95%-l tuvastati ÜHT vajadus. Ülejäänud seitsmes KOV-is oli ÜHT vajadusega inimeste arv veidi väiksem kui äärmusliku abivajadusega täiskasvanute arv.
KOV-id otsustavad ÜHT korraldamisel teenusevajaduse, teenusele määramise ja rahastamise üle, kuid otsuste vormistamine erineb. Enamasti hõlmab üks otsus nii teenusevajadust või teenusele määramist kui ka rahastamist. Mõnes KOV-is keskendub otsus eeskätt rahastamisele või teenuse/toetuse määramisele. SHS-i järgi peab KOV koostama koostöös teenusesaaja ja teenuseosutajaga haldusakti või halduslepingu, milles määratakse muu hulgas kõrvalabi vajadusest tulenevad toimingud. Küsitluse põhjal kasutavad kõik KOV-id haldusakti, enamasti valla- või linnavalitsuse korraldust või otsust, (sotsiaal)komisjoni otsust või sotsiaalvaldkonna ametniku või osakonna otsust. Viis KOV-i märkis ka halduslepingu kasutamist, peamiselt KOV-i enda teenuseosutaja puhul.
Suunamise ja rahastamise otsused tehakse KOV-ides erinevatel haldustasanditel, kuid aluseks on kõikjal abivajaduse hindamine. Fookusgruppide järgi võimaldab spetsialisti tasandi otsus kiiremat menetlust, samas kui komisjoni või vallavalitsuse otsus võib anda laiema institutsionaalse kandepinna, kuid pikendada protsessi.
ÜHT-le suunamisel kasutatakse kõige sagedamini KOV-i enda kogutud ja haiglatest saadud infot (Joonis 9.2). Mõnes KOV-is kasutatakse otsuse tegemisel ka pere- ja eriarstidelt ning teistelt hoolekandeasutustelt saadud teavet. Arvesse võidakse võtta ka teenust taotleva inimese enda, tema lähedaste, naabrite või teiste temaga kokku puutunud inimeste antud teavet. Fookusgruppides täpsustati, et väiksemates kogukondades toetab otsustamist ka sotsiaaltöötajate varasem teadmine abivajajatest ja nende olukorrast.
„Meil on vallas elanikke natuke üle 2100 ja siis selle pealt võib öelda, et tegelikult niisugused juhuslikke inimesi hooldekodusse ei satu, et meil on väga hästi teada tegelikult kogu see seltskond.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lääne-Eesti
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Enamik KOV-isid dokumenteerib ÜHT vajaduse hindamise tulemused STAR-is alati, osa teeb seda osaliselt ning väike osa ei tee seda üldse (Joonis 9.3). Osalise dokumenteerimise korral sisestatakse enamasti otsus, teenuse info või lühike abivajaduse kirjeldus, kuid hindamise täielikke tulemusi ei laadita süsteemi alati üles. Osalise dokumenteerimise põhjustena nimetati suurt töökoormust, korduvaid hindamisi ning olukordi, kus hindamise info on olemas teenuseosutaja dokumentides.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-id ei kasuta üldjuhul STAR-i hindamistulemuste edastamiseks teenuseosutajatele. KOV-i enda hooldekodudele liigub info peamiselt dokumendihaldussüsteemi, näiteks Amphora kaudu, turvalist e-kirja kasutatakse harvem ning STAR-i ja suulist teavitamist veel vähem. Teistele teenuseosutajatele edastatakse infot samuti dokumendihaldussüsteemi kaudu, kuid sagedamini turvalise e-kirjaga. Kaks KOV-i märkisid, et hindamisinfo teenuseosutajateni ei jõua (Joonis 9.4).
Märkus: Vastaja võis märkida mitu vastusevarianti.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-i enda hooldekodudega seotud infosisestuse korraldus puudutab 40 KOV-i, kellel on oma hoolekandeasutus. Reeglina sisestab STAR-i andmed KOV-i ametnik. Samas on väike hulk KOV-isid, kus andmete sisestamine on jäetud teenuseosutaja ülesandeks või kus STAR-i täidavad nii KOV kui ka teenuseosutaja.
Fookusgruppide järgi on STAR-i roll ÜHT korraldamisel pigem andmete ja otsuste fikseerimine, igapäevane sisuline suhtlus hooldekodudega toimub peamiselt telefoni, e-posti või dokumendihaldussüsteemide kaudu.
9.2.2 Teenuseosutaja valik ja ÜHT ooteaeg
ÜHT vajaduse tuvastamise järel sõltub inimese teenusele jõudmine sellest, kas ja kui kiiresti leitakse tema abivajadusele, eelistustele ja rahalistele võimalustele vastav teenuseosutaja. KOV-ide küsitluse andmetel on ÜHT taotlejate seas ligikaudu võrdselt neid, kes on taotluse esitamise ajaks juba mõne hooldekodu järjekorras või ise koha otsinguga alustanud, ja neid, kelle puhul pakub KOV välja hooldekodude variandid ja suunab valikut (Joonis 9.5). Mõnel juhul otsivad inimene ja tema lähedased teenuskohta paralleelselt või koostöös KOV-iga. Üksikutes vastustes märgiti, et hooldekodukoha võib leida ka haigla sotsiaaltöötaja.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Fookusgruppidest selgus, et lisaks hooldekodu koha otsimisele ootavad mõned teenuse saajad või nende lähedased KOV-ilt abi ka süsteemi selgitamisel ja teenuseosutajatega suhtlemisel. Sotsiaaltöötajate jaoks on keerulised olukorrad, kus lähedased ei tee koostööd, elavad välismaal, ei vasta kõnedele või eeldavad, et KOV korraldab ja rahastab kogu lahenduse.
„Meil siiski on kohustus see teenus tagada ja kui lähedased ja perekond ise ei leia, siis eks peame meie otsima ja tihtipeale on [see] päris keeruline tegevus.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Põhja-Eesti
Teenuseosutaja valiku kujunemist mõjutavad KOV-ide hinnangul kõige enam vabade kohtade olemasolu või järjekorra pikkus, teenuse kohamaksumus ning hooldekodu asukoht (Joonis 9.6). Eelistatakse enda kodu või lähedaste elukoha lähedust, kuid sageli määrab valiku siiski vaba koht. Oluline mõju on ka teenuse hinnal, eriti olukorras, kus hooldekodude hinnad on tõusnud ja otsitakse soodsamaid lahendusi. Kiireloomulise või suure abivajaduse korral on valikuvõimalused piiratumad ning kiire teenusele pääsemine mängib suuremat rolli kui konkreetse hooldekodu eelistamine.
Märkus: Vastused „ei oska hinnata / ei ole asjakohane“ on keskmiste arvutamisest välja jäetud.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-ide sotsiaalteenuste korraldamise dokumentides on teenuse või abi andmise või sellest keeldumise otsuseni kuluv aeg reguleeritud erinevalt. Sotsiaalseadustiku üldosa seaduse § 25 lõike 1 kohaselt tuleb hüvitise andmine üldjuhul otsustada kümne tööpäeva jooksul nõuetekohase taotluse esitamisest, kui seaduses ei ole sätestatud teistsugust tähtaega. KOV-ide õigusaktides on otsuse tegemiseks kõige sagedamini samuti ette nähtud 10 tööpäeva, üksikutel juhtudel pikem aeg, näiteks 30 tööpäeva. Osades KOV-ides ei ole otsuse tegemise tähtaega KOV-i õigusaktis eraldi määratud.
Mõnel juhul reguleeritakse ka abivajaduse hindamise või kodukülastuse tähtaega, tavaliselt on selleks määratud 5 või 10 tööpäeva alates taotluse esitamisest. KOV-ide esitatud hinnangute põhjal kulub ÜHT taotluse esitamisest abivajaduse hindamise tulemuse selgumiseni tüüpiliselt 5 päeva ja keskmiselt 6,3 päeva (Joonis 9.7). Varieeruvus on suur – mõnes KOV-is jõutakse hindamistulemuseni ühe päevaga, mõnes kulub selleks kuni 30 päeva. Samas esineb juhtumeid, kus inimese abivajadus on hinnatud juba enne ÜHT taotluse esitamist. Samuti võimaldavad mõne KOV-i korrad abivajaduse hindamisel tugineda haigla sotsiaaltöötaja hinnangule.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Pärast hindamistulemuse selgumist sõltub teenusele jõudmise aeg peamiselt sobiva vaba koha olemasolust ning inimese paindlikkusest asukoha ja hinna suhtes. Tüüpiliselt jõutakse ÜHT-le umbes kahe nädalaga (mediaan 14 päeva), kuid pikim küsitluses märgitud ooteaeg oli 90 päeva. Küsitluse tulemused näitasid, et hindamise ooteaeg erineb KOV-i suuruse ja asustustiheduse järgi. Suurtes, vähemalt 20 000 elanikuga KOV-ides kulub taotluse esitamisest hindamistulemuseni tüüpiliselt 9,5 päeva, alla 10 000 elanikuga KOV-ides aga 5 päeva. Samuti on hindamise ooteaeg mõnevõrra pikem tihedama asustusega KOV-ides.
Enamik KOV-isid ei pea ÜHT-d soovivate inimeste järjekorra üle arvestust KOV-i tasandil (Joonis 9.8). Vaid vähestel KOV-idel on keskne nimekiri inimestest, kes ootavad teenuse saamist.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Küsitluse andmetel ei olnud 2025. aasta lõpu seisuga 64%-s KOV-idest (n = 67) ühtegi inimest, kellel oli tuvastatud ÜHT vajadus, kuid kellele ei olnud teenuskohta leitud. Ülejäänud KOV-ides oli enamasti järjekorras 1–5 inimest ning pikemad ootejärjekorrad esinesid valdavalt suuremates KOV-ides (30, 60, 103 ja 188 inimest).
Üle poole KOV-idest hindab ÜHT ooteaega reformieelse ajaga võrreldes pikemaks (Joonis 9.9), kuid muutus ei ole ühtlane. Väiksema hooldusvajaduse ja paindliku kohavalikuga inimesele võib koha leida sama kiiresti või kiiremini kui varem. Pikem ooteaeg tekib eelkõige kindla hooldekodueelistuse, soodsama koha vajaduse või keerulisema hooldusvajaduse korral. Keerulisema hooldusvajadusega inimeste puhul on KOV-ide hinnangul ooteaeg pikenenud, sest vastava profiiliga teenuskohtade arv ei ole kasvanud nõudlusega samas tempos.
Küsitluse tulemused näitasid, et ooteaja muutus erineb KOV-i suuruse ja asustustiheduse järgi. Väiksemates ja hõredama asustusega KOV-ides märgiti sagedamini, et ÜHT-le pääsemise ooteaeg on hooldereformieelse ajaga võrreldes püsinud enam-vähem samal tasemel. Suuremates ja tihedama asustusega KOV-ides märgiti seevastu sagedamini, et ooteaeg on pikenenud.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-id rõhutasid, et järjekorra pikkus ei peegelda alati tegelikku teenusevajadust. Mõnel juhul registreerib inimene (või tema lähedased) end hooldekodu järjekorda ennetavalt või igaks juhuks, kuigi teenust veel ei vajata. Samas võib esineda ka vastupidiseid olukordi, kus inimesel oleks ÜHT-d vaja, kuid ta ei ole ise valmis teenusele suunduma. Seetõttu ei näita järjekord üheselt teenuse kättesaadavust ega vajaduse kiireloomulisust.
9.2.3 ÜHT kättesaadavus keerulistele sihtrühmadele
Küsitluse ja fookusgruppide tulemused näitasid, et ÜHT kättesaadavus ei ole kõigi sihtrühmade jaoks ühesugune. Keerulisemaks peavad KOV-id eelkõige nende inimeste teenusele suunamist, kelle abivajadus on tavapärasest suurem või kelle terviseseisund, käitumuslikud eripärad või kõrvalabi vajadus eeldavad teenuseosutajalt spetsiifilisemat valmisolekut.
Küsitluses käsitlesime eraldi dementsusega inimeste ning erihoolekandeteenuselt välja arvatud täiskasvanute ÜHT-le suunamist. Enamik KOV-isid märkis, et neil on esinenud probleeme dementsusega inimeste suunamisel ÜHT-le. Veidi alla poole KOV-idest tõi esile raskusi erihoolekandest välja arvatud täiskasvanute suunamisel ÜHT-le (Joonis 9.10). Erinevus võib osaliselt tuleneda sellest, et erihoolekandeteenuselt välja arvatud täiskasvanuid on KOV-ides vähem kui dementsusega inimesi, kuid uuringus selle kohta eraldi andmeid ei kogutud.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Erihoolekandest väljunud inimeste puhul on keskne probleem nende tegeliku abivajaduse ja tavapärase ÜHT võimekuse mittevastavus. Eriti puudutab see psüühikahäirete või käitumisraskustega inimesi, kelle toetamine vajab teistsugust pädevust ja keskkonda, mistõttu võivad teenuseosutajad vastuvõtmisest keelduda või teenuse kiiresti lõpetada, põhjustades korduvaid ümberpaigutamisi. Dementsusega inimeste puhul on peamine kitsaskoht sobivate kohtade nappus, eriti füüsiliselt aktiivsete, uitavate, rahutute või agressiivselt käituvate inimeste jaoks. Turvaline teenus eeldab suuremat järelevalvet, kohandatud keskkonda ning erioskusi, mistõttu sobiva koha leidmine võib viibida, koht asuda kodust kaugel ja teenus olla tavapärasest kallim.
Fookusgruppides nimetati lisaks dementsuse ja psüühikahäiretega inimestele keeruliste sihtrühmadena ka nakkushaigustega, väga suure hooldusvajadusega ning alkoholiprobleemidega inimesi. Fookusgruppides kirjeldati, et sellistel juhtudel võib KOV-il olla vaja pöörduda mitme teenuseosutaja poole, pidada eraldi läbirääkimisi või otsida kiiresti uus koht, kui senine teenuseosutaja ei tule inimese abivajadusega toime.
„No see üks spetsialist on nagu telefonineiu, kes päevad otsa muudkui ketrab ja proovib ilusamaks rääkida juttu, kui päriselt on, et reaalselt leida kohta, sest muud varianti lihtsalt ei ole. Ega me endale koju ei võta neid ju, et kui inimene ikkagi näiteks haiglast välja saadetakse, siis reaalselt ongi tal on kohta vaja.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lõuna-Eesti
„Dementsusega inimestele on ka hästi raske kohta leida. Lähedastega läheb ka jamaks sageli, sest väga paljud on lugenud õiguskantsleri kirja, kes ütleb, et võimalikult lähedal peab olema koht. Aga meie vallal dementsusega inimesele kohta leida on ikka meeletult raske.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Põhja-Eesti
9.2.4 Riigihanked ja teenuslepingud
Küsitlusest selgus, et enamik KOV-idest ei ole ÜHT osutajate leidmiseks riigihankeid korraldanud ega plaani seda teha ka tulevikus – nii vastas 57 KOV-i ehk 84% vastanutest. Kahes küsitletud KOV-is on tehtud riigihange. Ühes KOV-is saadi riigihankega teenuseosutaja, kellega on kokku lepitud teatud arv kohti, kuid KOV ei saa tagada oma elanikele kohta selles hooldekodus, sest teenusele pääseb üksnes vabade kohtade olemasolul nagu ka teistes hooldekodudes. Teises hanke teinud KOV-is aga ei osalenud hankes ühtegi teenuseosutajat.
„Kui hooldereform algas, siis oli olukord selline, et pakkumine oli suurem kui nõudlus. Nüüd on vastupidi ja eelmisel aastal me püüdsime teha riigihanget, et saada seda kindlust nii hinnatõusu suhtes kui ka tegeliku kohtade olemasolu suhtes. Hankesse ei tulnud mitte ühtegi pakkujat.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Põhja-Eesti
Riigihanke mittetegemist põhjendavad KOV-id eelkõige sellega, et ÜHT on individuaalne ja vajaduspõhine, teenuseosutaja valik sõltub inimese eelistustest ning hange ei taga sobiva koha olemasolu. KOV-il on keeruline kohti ette broneerida ja samal ajal suunata inimese valikut või piirata kallima hooldekodu rahastamist. Mitu KOV-i tõi välja, et hanke korraldamine ei ole otstarbekas ÜHT-le suundujate vähese ja raskesti prognoositava arvu tõttu. Riigihanke formaat ei sobi hooldekodu teenuse ostmiseks ka teenuse eripära tõttu. Hankeprotsess on ajamahukas, kuid teenusevajadus võib tekkida kiiresti ning pikaajalise teenuse puhul tuleb tagada inimesele järjepidevus, mistõttu ei ole ümberpaigutamine uue hankevõitja juurde sobiv. Mõnes KOV-is vähendab hankevajadust ka oma hooldekodu olemasolu.
KOV-id ei sõlmi üldjuhul ÜHT osutajatega üldisi teenuse osutamise lepinguid. Põhjustena toodi välja, et kõik teenuseosutajad ei soovi lepinguid sõlmida ning teenuse rahastamiskohustus tuleneb seadusest. Küsitluse järgi on ÜHT osutajatega üldisi, konkreetse teenusesaajaga sidumata teenuse osutamise lepinguid – näiteks raam-, haldus- või hankelepinguid – sõlminud 13% KOV-idest ehk 9 KOV-i. Neist kaks on sõlminud sellised lepingud kõigi teenuseosutajatega ja seitse vaid osadega.
Tavapäraselt vormistab KOV konkreetse inimese puhul haldusakti, millega otsustatakse tema ÜHT rahastamine. Selle alusel sõlmivad teenusesaaja või tema esindaja ja hooldekodu omavahel teenusesaajapõhise hooldus- või teenuslepingu. Mõnel juhul sõlmitakse konkreetse inimese teenuse korraldamiseks kolmepoolne leping KOV-i, teenusesaaja ja teenuseosutaja vahel. Küsitluse ja fookusgruppide põhjal sõltub selliste lepingute kasutamine teenuseosutaja praktikast ning KOV-i rollist konkreetse inimese teenuse korraldamisel.
9.2.5 ÜHT kvaliteet ja KOV-i roll teenuse jälgimisel
Õigusaktides ei ole KOV-idele eraldi sätestatud kohustust hinnata regulaarselt ja süsteemselt ÜHT osutajate tegevuse kvaliteeti. Teenuseosutaja peab järgima SHS-is sätestatud kvaliteedipõhimõtteid ning teenusele kehtestatud nõuete täitmise üle teeb riiklikku järelevalvet Sotsiaalkindlustusamet (SKA). Samas käsitlevad SKA kvaliteedijuhendid KOV-i teenuse korraldaja ja rahastajana, kellel on roll teenuse kvaliteedi kujundamisel ja jälgimisel. See võib hõlmata teenuseosutajale tagasiside andmist ning selle jälgimist, kas inimesele osutatav teenus vastab tema vajadustele.
KOV-id rõhutasid nii küsitluses kui ka fookusgruppides, et KOV-ide võimalused ÜHT kvaliteeti mõjutada on piiratud, eriti juhul, kui inimesed kasutavad teenust paljudes eri hooldekodudes üle Eesti. Fookusgruppides lisati, et KOV-id saavad teatud juhtudel teenuseosutaja valikul arvesse võtta teenuseosutaja varasemat kvaliteeti ja koostöökogemust ning võimalusel vältida hooldekodu, mille hinna, kvaliteedi või suhtlusega on olnud probleeme, kuid keerulisema abivajadusega inimese puhul ei pruugi valikuvõimalust olla. Küsitluse tulemused näitasid, et KOV-id hindavad ÜHT kvaliteeti valdavalt kas juhtumipõhiselt või ei hinda seda üldse. Mõlemat vastusevarianti märkis ligikaudu pool KOV-idest, regulaarset ja süsteemset kvaliteedihindamist tõi välja vaid kaks KOV-i (Joonis 9.11).
Juhtumipõhine kvaliteedihindamine käivitub enamasti probleemide, kaebuste või kliendi seisundi muutuse tõttu ning tugineb vestlustele, külastustele ja vaatlusele. Regulaarset hindamist kirjeldanud kaks KOV-i hindasid kord aastas peamiselt enda hallatavat hooldekodu, ka teised oma hooldekoduga KOV-id jälgivad kvaliteeti eeskätt oma asutustes.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-idel puudub valdavalt kindel plaan kvaliteedihindamise muutmiseks: 68% ei osanud järgmise 1–2 aasta muudatusi hinnata ja 23% neid ei kavanda, sageli põhjendusega, et süsteemne kvaliteedihindamine ei ole KOV-i ülesanne. Ligikaudu kümnendik KOV-idest (9%) plaanib kvaliteedi hindamise korraldust muuta. Muudatusi kavandavad KOV-id soovivad muuta ÜHT kvaliteedi hindamist süsteemsemaks, regulaarsemaks ja tõenduspõhisemaks, kasutades selleks eeskätt rahuloluküsitlusi, hindamismudeleid ning paremat infovahetust teenuseosutajatega.
Erinevalt üldisest kvaliteedihindamisest on KOV-i roll konkreetse inimese vajadustele vastava teenuse korraldamisel õigusaktides selgemalt määratletud. KOV peab välja selgitama inimese abivajaduse ja sellele vastava abi ulatuse ning leppima koostöös teenusesaaja ja teenuseosutajaga kokku kõrvalabi vajadusest tulenevad toimingud, mis tagavad inimese turvalisuse ja toimetuleku ÜHT kasutamise ajal. Seetõttu on põhjendatud, et KOV jälgiks vajaduse korral, kas inimesele pakutav teenus vastab tema hinnatud abivajadusele.
Sarnaselt ÜHT kvaliteedi hindamisega jälgivad KOV-id ka inimese hooldusvajadusele vastava abi tagamist peamiselt juhtumipõhiselt, mitte regulaarselt ja süsteemselt. Enamasti annavad selleks ajendi kaebused, intsidendid või muud teavitused, mille järel suheldakse teenusesaaja või tema lähedastega (Joonis 9.12). Umbes pooled KOV-id teevad ka kohapealseid külastusi või muid kontrollitoiminguid, kuid enam kui kolmandik märkis, et pärast teenusele suunamist järelkontrolli üldjuhul ei toimu. Küsitluse tulemused näitasid, et tihedama asustusega KOV-id teevad sagedamini kohapealseid külastusi või muid kontrollitoiminguid.
Märkus: Vastaja võis märkida mitu vastusevarianti.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Teenuseosutajad jagavad ÜHT saajate hooldusplaane KOV-idega pigem vajaduspõhiselt kui regulaarselt. Enamasti jagatakse hooldusplaane KOV-i päringu alusel, nii vastas umbes pool KOV-idest (Joonis 9.13). Umbes kolmandik KOV-idest vastas, et hooldusplaane nendega üldjuhul ei jagata, ning ligi veerandil juhtudest jagatakse neid muudel alustel. Muude juhtudena toodi esile eelkõige KOV-i eestkostel olevaid teenusesaajaid. Nendel juhtudel kooskõlastatakse hooldusplaan KOV-iga, harvemini vaadatakse see koos üle või osaletakse selle koostamises. Hooldusplaanide regulaarne jagamine, näiteks pärast koostamist või uuendamist, on seevastu levinud vaid üksikutes KOV-ides.
Märkus: Vastaja võis märkida mitu vastusevarianti.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Info inimese abivajaduse muutumisest jõuab KOV-ini peamiselt teenuseosutaja, teenusesaaja või tema lähedaste kaudu (Joonis 9.14). Veidi alla poole KOV-idest tuvastab muutusi ka ise (näiteks hooldekodu külastusel). Ligikaudu viiendik märkis, et info nendeni ei jõua. KOV-i teavitatakse sageli siis, kui muutus mõjutab teenuse hinda, korraldust või KOV-i otsuseid.
Märkus: Vastaja võis märkida mitu vastusevarianti.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Koduteenuse puhul on KOV-i roll hooldusplaani koostamisel otsesem kui ÜHT puhul. Küsitluse järgi koostatakse enamikus KOV-ides hooldusplaan kõigile koduteenuse saajatele, umbes viiendik KOV-isid seda ei tee. Hooldusplaani puudumisel fikseeritakse teenuse sisu, sagedus ja maht enamasti lepingus, haldusaktis või korralduses ning koostatud plaane vaadatakse kõige sagedamini üle vastavalt abivajaduse muutumisele.
9.2.6 ÜHT rahastamise korraldus
9.2.6.1 Hoolduskulude tasumise piirmäär
SHS kohustab KOV-i rahastama ÜHT hoolduskulu ehk hooldustöötajate ja abihooldustöötajatega seotud kulusid. KOV võib nende kulude tasumisele kehtestada piirmäära, kuid piirmäär peab tagama teenuse kättesaadavuse teenusesaajale. SHS ei täpsusta, millistel alustel piirmäär kujundada, ega sätesta piirmäära uuendamise või regulaarse ülevaatamise kohustust.
Hoolduskulu piirmäära kujundamisel lähtuvad KOV-id eelkõige oma rahalistest võimalustest ning teenuseosutajate hinnakirjadest ja võrdlusest teiste KOV-idega (Joonis 9.15). Fookusgruppides rõhutati, et piirmäära kujundamisel on oluline roll nii poliitilistel valikutel kui ka KOV-i eelarvelistel võimalustel. Mõnes KOV-is tehakse otsus volikogu tasandil ning piirmäära suuruse määrab peamiselt omavalitsuse eelarvevõimekus.
Märkus: Vastaja võis märkida mitu vastusevarianti.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-i enda hooldekodu olemasolu mõjutab piirmäära kujundamist märkimisväärselt. Fookusgruppidest selgus, et oma hooldekodu puhul lähtutakse piirmäära määramisel sageli selle teenuse hinnast ja kulumudelist. Hoolduskomponent kujuneb enamasti eelarvepõhiselt, võttes arvesse hooldus- ja abihooldustöötajate arvu ning nendega seotud kulusid, mis jagatakse teenuskohtade arvuga. KOV-id peavad oma hooldekodu selliselt kujundatud hoolduskomponenti üldjuhul põhjendatuks.
KOV-ides, kus oma hooldekodu ei ole, seiratakse turgu ja teiste (lähedalasuvate) KOV-ide piirmäärasid. Harjumaa ja Lääne-Virumaa näidetest tuli välja ka laiem piirkondlik kooskõlastamine: KOV-id kirjeldasid, et hooldereformi alguses lepiti piirkonna omavalitsuste vahel kokku sarnases piirmääras, kuid hooldekodude hinnatõusu tõttu ei vasta see enam praegusele hinnatasemele.
„Meil on tõstmine päevakorras ja ikka vaatame, mis on lähipiirkonnas. Me oleme siin mõelnud ka, mis hooldekodudes siis hoolduskomponent võtta aluseks, sest elukohajärgselt hooldekodu meil ei ole, et mis siis võtta aluseks.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Põhja-Eesti
Mitmed, eeskätt väikesed KOV-id nentisid fookusgruppides, et nad ei suuda täita tingimust, mille kohaselt peab kehtestatud piirmäär tagama hoolduskomponendi kulude katmise lähipiirkonna hooldekodus. Esineb ka seda, et KOV-i enda hallatava asutuse hoolduskomponenti ei suudeta piirmääraga katta.
„Mina tahan ka välja tuua, et hoolimata sellest, et meil on sihtasutus olemas vallas, siis paraku sealne hoolduskomponent on kõrgem, kui meil valla piirmäär. Nii et, noh, nemad ei vaata valla eelarvet. Meie peame eelarvest lähtuma.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lõuna-Eesti
Kõrgem piirmäär parandab ÜHT rahastamise võimalust, kuid selle tõstmist piirab eelarve. Eriti väikestes KOV-ides võib ka väike tõus tähendada suurt lisakulu ja vähendada teiste teenuste rahastamisvõimalusi. Piirkonniti lisavad survet erinev tulubaas, vahemaad, teenusekasutajate profiil ja hooldekodude hinnatase.
„Me seirame neid hindasid, mida teised kehtestavad, et seal, kus meie eakad on. Ja noh, selles mõttes see hoolduskomponent ju peab vähemalt mõnes hooldekodus tagama selle koha, et me seda siis seirame, aga ütleme nii, et need hinnad lähevad enne eest ära, kui meie nendele järgi jõuame, et see hinnakasv on olnud meeletu.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Põhja-Eesti
Kõik KOV-id on kehtestanud vähemalt ühe piirmäära ja SKA KOV-ide piirmäärade andmestiku järgi oli 2025. aasta oktoobri seisuga kaks piirmäära kehtestanud kaks KOV-i. Kahe piirmääraga KOV-i esindaja tõi esile, et kõrgema piirmäära rakendamine võimaldas leida ÜHT koha ka keerukama hooldusvajadusega inimestele, näiteks endistele erihoolekandeteenuse kasutajatele ja raske tervisliku seisundiga klientidele. Samas eeldab mitme piirmäära rakendamine KOV-ilt hooldusvajaduse põhjalikumat hindamist ning vajaduse korral ka meditsiinilise hinnangu küsimist.
Mitut hoolduskulu piirmäära on kaalunud vaid üksikud KOV-id. Sellest on loobutud peamiselt suurema halduskoormuse, keerukama hindamise ja ümberhindamise, piiratud rahaliste võimaluste ning võrdse kohtlemise riskide tõttu. Fookusgruppides toodi esile ka hooldusvajaduse hindamise subjektiivsust ja abivajaduse võimalikku kiiret muutumist, mis muudaks mitme piirmäära rakendamise keerukaks. Seetõttu peetakse ühtset piirmäära üldjuhul selgemaks ja õiglasemaks lahenduseks, erilahendust nähakse eeskätt väga keeruka hooldusvajadusega inimestele.
„Et inimene, kes on suunatud ÜHT-le, ta olukord võib muutuda üleöö. Ja tal on raskem või on ajutiselt peale haigust raskem ja siis võtab jälle jalad alla, et selles mõttes on kõikidele mõistlikum see, et on üks hind.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lääne-Eesti
„Ei ole kaalutud [mitut piirmäära]. Ma leian, et tegelikult läheks hirmus keeruliseks või eeldaks seda, et me tegelikult jäägitult usaldame kõiki hooldekodusid, kus toimub reaalne hindamine mingi aja tagant. Vastasel juhul peaks hakkama KOV kohapeal käima. Justkui väidetavalt on hoolduskoormus tõusnud, kas me siis KOV-ina lähme kõiki neid ümberhindamisi tegema? Ma kahtlen, et me selleks valmis oleme.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lõuna-Eesti
SKA piirmäärade andmestiku järgi ei olnud 2025. aasta oktoobri seisuga 58 KOV-i hoolduskulu piirmäära hooldereformi algusega võrreldes muutnud. Piirmäära oli tõstnud 17 KOV-i ning neljas KOV-is oli kehtiv piirmäär algselt määratust madalam. Küsitluses märkis enamik KOV-isid, et hoolduskulu piirmäär vaadatakse üle vajaduse korral, näiteks juhul, kui kehtiva piirmääraga ei ole enam võimalik teenuskohta leida. Osa KOV-e vaatab piirmäära üle kord aastas. KOV-id, kus piirmäära ei ole muudetud, peavad seda jätkuvalt piisavaks või märgivad, et KOV-i enda teenuseosutaja hoolduskomponent on selle määraga kaetud. Samas näitasid fookusgrupi arutelud, et hooldekodude hinnatõus ei too alati kaasa piirmäära tõstmist, sest seda piiravad KOV-i eelarvelised võimalused.
Nii küsitluses kui ka fookusgruppides kerkis esile ka nn sotsiaalturismi teema. Seda ei kirjeldatud kõikjal levinud probleemina, kuid mõnes KOV-is on täheldatud inimeste liikumist elama kõrgema piirmääraga omavalitsustesse. Teisalt tõstatus vastupidine praktiline mure, et abivajaja elab ühe KOV-i territooriumil, kuid on sisse registreeritud teises, mistõttu tekib vastutuse ja teenuse korraldamise küsimus. Samuti toodi välja hooldekodude erinev piirkondlik hinnatase, mistõttu otsivad teiste piirkondade KOV-id hooldekodude kohti nt spetsiifiliselt Lõuna-Eestis, kus hinnatase on madalam.
„KOV-is ei ole sellist [sotsiaalturismi] asja olnud, pigem on probleemsed need, kes elavad meie territooriumil, aga on kellegi teise registris. Need on sellised probleemkohad, et ei taha üks ega taha teine omavalitsus, kui abivajadus on.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lääne-Eesti
9.2.6.2 Käiberaha
SKA ÜHT juhend ütleb, et teenuse rahastamise otsustamisel tuleb tagada, et pärast kõigi kohustuste kandmist jääks inimesele osa sissetulekust enda käsutusse. Isiklikuks kasutuseks jäetava raha ehk käiberaha eesmärk on säilitada teenusesaaja võimalus katta isiklikuks tarbeks tehtavaid kulusid. Ka õiguskantsler on selgitanud, et KOV peab sotsiaalteenuse rahastuse ja inimese omaosaluse määramisel hindama abivajaja majanduslikku olukorda ning arvestama, et inimesele jääks raha isiklikuks otstarbeks. Samas ei ole õigusaktides sätestatud käiberaha kindlat suurust ega ühtset arvestamise korda, mistõttu tuleb selle vajadust ja suurust hinnata juhtumipõhiselt.
Küsitlusest selgus, et ÜHT-l oleva inimese käiberaha arvestamise või tagamise põhimõtted on õigusaktides või juhendites sätestatud umbes pooltes KOV-ides (51%). Samas ei tähenda kirjaliku regulatsiooni puudumine, et inimesele käiberaha ei jäeta – pea kõik küsitluses osalenud KOV-id märkisid, et ÜHT-l viibivatele inimestele jäetakse raha isiklikuks kasutuseks. Käiberaha suurus kujuneb KOV-ides üldjuhul juhtumipõhiselt. Arvesse võetakse inimese vajadusi, sissetulekut, harjumusi, lähedaste tuge ja tavapäraseid isiklikke kulusid, näiteks ravimitele, hügieenitarvetele ja telefonile. Kui inimesel jääb pärast ÜHT eest tasumist piisavalt raha või tema kulusid katavad lähedased, ei pruugita eraldi käiberaha määrata. 31.12.2025 seisuga oli käiberaha enamasti 20–40 eurot kuus või 5–10% teenusesaaja sissetulekust.
9.2.6.3 Väiksema sissetuleku hüvitis ja KOV-i täiendav rahaline abi
Väiksema sissetuleku hüvitis on mõeldud teenusesaajale, kelle sissetulek jääb alla eelmise aasta teise kvartali keskmise vanaduspensioni ning selle maksmise alused ja ulatus tulenevad SHS-ist. KOV-i täiendavat rahalist abi antakse siis, kui inimese ja tema ülalpidamiskohustuslike lähedaste vahenditest ei piisa pärast hoolduskulu ja väiksema sissetuleku hüvitise arvestamist ülejäänud teenusekulude katmiseks. Abi suuruse määrab KOV inimese ja tema lähedaste maksevõime põhjal.
KOV-ide küsitluse andmetel võib hinnata, et osakaaluna kõikidest ööpäevaringsel ÜHT-l viibijatest moodustasid väiksema sissetuleku hüvitise saajad 34% ja täiendava rahalise abi saajad 21%. Absoluutarvudes on toetuste saajaid rohkem suuremates KOV-ides, kuid osakaaluna moodustavad mõlema toetuse saajad väiksemates KOV-ides ÜHT kasutajatest keskmiselt suurema osa.
KOV-ide lõikes on väiksema sissetuleku hüvitise saajate osakaalu ja täiendava rahalise abi saajate osakaalu vahel positiivne seos (Joonis 9.16). See tähendab, et KOV-ides, kus suurem osa ÜHT saajatest saab väiksema sissetuleku hüvitist, on enamasti suurem ka nende osakaal, kes vajavad lisaks täiendavat rahalist abi. Samas ei ole see seos üksühene, sest KOV-iti esineb märkimisväärset varieeruvust, mis viitab sellele, et täiendava abi vajadust mõjutavad peale teenusesaajate sissetuleku ka teenuse maksumus, lähedaste panus ja KOV-i teenuse rahastamise põhimõtted.
Märkus: Joon näitab lineaarset trendi.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Keskmine väiksema sissetuleku hüvitis saaja kohta oli 2025. aasta lõpu seisuga 109,3 eurot ning täiendav rahaline abi 157,7 eurot kuus (mediaanid vastavalt 106,4 ja 140,3 eurot; Joonis 9.17). Kogusummade puhul on mõlema toetuse kulud suuremad suuremates KOV-ides.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-idel ei ole eraldiseisva väiksema sissetuleku hüvitise vajalikkuse küsimuses ühtset seisukohta (Joonis 9.18). Üle poole KOV-idest leidis küsitluses, et hüvitis on kindlasti või pigem vajalik, kuid ligikaudu kolmandik leidis, et see pigem ei ole või kindlasti ei ole vajalik. Statistiliselt oluline erinevus ilmneb KOV-i suuruse järgi: suuremates KOV-ides peetakse eraldiseisvat väiksema sissetuleku hüvitist vähem vajalikuks.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-id, kes peavad väiksema sissetuleku hüvitist vajalikuks, toovad esile kahte tüüpi põhjendusi. Ühelt poolt nähakse hüvitist väiksema sissetulekuga inimeste ja nende lähedaste rahalise koormuse leevendamise vahendina. Selle vaate puhul on oluline eelkõige inimese toetamine, mitte see, millise konkreetse meetme kaudu seda tehakse. Teisalt nähakse väiksema sissetuleku hüvitises selget ja ühetaolist toetusmehhanismi, mis aitab määratleda KOV-i, inimese ja tema lähedaste kulude jaotust ning võib vähendada vajadust inimese maksevõimet kohe põhjalikumalt hinnata.
KOV-id, kes ei pea väiksema sissetuleku hüvitist vajalikuks, põhjendavad seda sellega, et KOV peab puudujääva osa nagunii katma juhul, kui inimesel endal või ülalpidamiskohustusega lähedastel puuduvad piisavad vahendid. Seetõttu peetakse eraldi väiksema sissetuleku hüvitise arvestamist sageli sisuliselt dubleerivaks ning halduslikult koormavaks. Nende hinnangul tuleks abi määramisel hinnata inimese tegelikku maksevõimet tervikuna, sh vara, sääste ja lähedaste võimalusi.
Fookusgruppides ilmnes väiksema sissetuleku hüvitise suhtes samasugune kahetine hoiak – ühelt poolt mööndi, et väikese pensioniga inimestele on hüvitis aidanud ÜHT kättesaadavamaks muuta, teisalt kritiseeriti hüvitise arvutamist ja ümberarvutamist suure halduskoormusena ning peeti problemaatiliseks, et hüvitis ei arvesta inimese tegelikku varalist seisu.
„Mina näiteks ei saa aru, miks on siiani vaja seda väiksema sissetuleku hüvitist. Noh, reaalselt on olukorrad, et inimesel on põhimõtteliselt väga suured säästud, kinnisvara, aga kuna ta ei ole sotsiaalmaksu maksnud, siis tal pension on väike, mille tulemusena tuleb… tal on õigus sellele väikese sissetuleku hüvitisele…“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Põhja-Eesti
9.2.6.4 Lisakulude tasumine
Lisaks majutus- ja toitlustuskulule võivad teenusesaajal tekkida muud teenuse kasutamisega seotud kulud, näiteks ravimite, abivahendite, hooldusvahendite, transpordi või tervishoiuteenustega seotud väljaminekud. Need kulud ei pruugi sisalduda hooldekodu kohamaksumuses, kuid mõjutavad inimese ja tema lähedaste tegelikku omaosalust ning võivad suurendada vajadust KOV-i täiendava toetuse järele.
Umbes kolmveerand (78%) küsitlusele vastanud KOV-idest tasub teenusesaajate lisakulusid, mis ei sisaldu ÜHT kohamaksumuses. Hüvitamine on enamasti vajaduspõhine ning arvestab inimese ja lähedaste maksevõimet. Kõige sagedamini hüvitatakse transpordi- ja sotsiaaltranspordi kulusid, ravimeid, mähkmeid ja muid hooldusvahendeid ning abivahendeid, harvemini nimetati ka arstide visiiditasusid, hambaravi, hügieenitarbeid, juuksuri- ja pediküüriteenuseid ning eritoitu. Otsused tehakse üldjuhul taotluse, kuludokumentide ja juhtumipõhise hindamise alusel ning sageli vormistatakse need haldusakti, vallavalitsuse või sotsiaalkomisjoni otsusena. Piirmäärasid on enamasti seatud vähe või ei ole neid üldse.
9.2.6.5 ÜHT kulude ja rahastamise kontroll
Täiendava rahalise abi ja lisakulude tasumisel kontrollivad KOV-id, kas teenusesaaja vajab ÜHT-ga seotud kulude katmiseks KOV-i lisatuge ning millises ulatuses on see põhjendatud. Selleks tuleb KOV-il arvestada nii inimese enda kui ka tema lähedaste maksevõimet, sh hinnata teenusesaaja ja/või tema ülalpidamiskohuslaste sissetulekuid, varasid ja muid rahalisi kohustusi. Seetõttu ei tähenda kulude ja rahastamise kontroll üksnes arvete ülevaatamist, vaid ka selle hindamist, kas inimese ja tema lähedaste maksevõime võimaldab teenuse eest tasuda ning kas KOV-i lisatoetus on vajalik ja põhjendatud.
Kaks kolmandikku KOV-idest peab ÜHT täiendava rahalise abi ja/või lisakulude tasumise õigustatuse kontrollimist küllaltki või väga keeruliseks (Joonis 9.19).
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-i rahastatav hoolduskomponent hõlmab ÜHT hooldustöötajate ja abihooldustöötajatega seotud kulusid, mille katmine on SHS-i järgi KOV-i ülesanne. Kuigi KOV-il on kohustus neid kulusid rahastada, ei sätesta õigusaktid täpsemalt, kuidas kontrollida teenuseosutaja esitatud hoolduskomponendi põhjendatust. Fookusgruppides tõstatus keskse probleemina vastuolu KOV-i rahastamiskohustuse ja teenuseosutajate hinnakujunduse vähese läbipaistvuse vahel. Eriti probleemseks peeti erahooldekodude hinnakujunduse läbipaistmatust ja hoolduskomponendi kiiret kasvu.
Küsitluse tulemused näitasid, et 88% KOV-idest ei kontrolli teenuseosutajate hoolduskomponendi suuruse põhjendatust. KOV-id selgitasid, et neil puudub juurdepääs vajalikele andmetele ja õiguslik alus teenuseosutajate hinnakujunduse kontrollimiseks. Mõned KOV-id on küsinud teenuseosutajatelt täiendavaid selgitusi ja dokumente, kuid ka see ei ole andnud täielikku ülevaadet hoolduskomponendi kujunemisest. Paremaid kontrollivõimalusi nähakse eelkõige KOV-i hallatava asutuse või sihtasutuse puhul. Mõned KOV-id leidsid, et hoolduskomponendi põhjendatuse kontrollimine peaks olema riigi, eelkõige SKA ülesanne.
„Pihlakodu, ta ütleb meile hoolduskomponent 1300+ [eurot]. No keegi ei saa aru, kuidas see võimalik on, aga mina ei saa omavalitsusena minna ütlema, et teie piirmäär on ebakohane. /…/ SKA järelevalve on hambutu selle koha peal, nad ise kehitavad õlgu ja ütlevad, et nad ka täpselt ei tea. Sellist järelevalvemehhanismi, mis ütleks, et kuulge, sõbrad, teie hind või teie hoolduskomponent selles asutuses ei ole põhjendatud, et seda tuge tegelikult võiks SKA pakkuda.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna juht, suur, Lõuna-Eesti
„Teine asi, mis mulle tegelikult pähe torkab, on see, et peaks olema ühtne arvutusviis või kuidas siis see hoolduskomponent kogu aeg (tõuseb), et kui ühel on juba 1200 või 1300 eurot see hoolduskomponent, et kuidas see siis kujuneb, ja teine saabki 650 euroga hakkama?“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Põhja-Eesti
Veidi üle poole KOV-idest (51%) küsib ÜHT arvete menetlemisel lisaks arvele muid dokumente või lisainfot (Joonis 9.20). Lisainfona küsitakse hinnakomponentide lahtikirjutust, et oleks selge, kuidas jaguneb teenuse maksumus hoolduskulu, muude komponentide ning KOV-i ja teenusesaaja osa vahel. Muu vastuse all nimetati teenusesaajate nimekirja, arve aluseks olevat aruannet ning selgitusi või kuludokumente üksikute lisakulude kohta, näiteks ravimite, transpordi ja inkontinentsitoodete kohta.
Märkus: Vastaja võis märkida mitu vastusevarianti.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Fookusgruppides täpsustati, et hooldekodude arvelduspraktika on ebaühtlane, osa teenuseosutajaid esitab koondarve koos lisaga, osa toob kulud arvel detailselt välja ning osa esitab kõik ühe summana. KOV-ide hinnangul peab avaliku raha kasutamisel olema nähtav, kelle eest, kui palju ja mille eest makstakse, mistõttu hinnakomponentide ja lisakulude eristamine on oluline nii kulude põhjendatuse kui ka arvestuse kontrollimiseks.
„Mhmh, no me vaidlesime mõne hooldekoduga, vaidlesime ja läks juristide tasandile välja, mõned paragrahvid ja siis keegi enam ei vaielnud, et said aru, et kuna see on avaliku raha kasutust, me peame täpselt nägema, kelle eest mida, kui palju ja mille eest makstakse.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Põhja-Eesti
Kui KOV-id on küsinud lisadokumente, on teenuseosutajad need enamasti esitanud (87%, n = 30). Täpsustusi küsitakse eelkõige kahtlaste või tavapärasest suuremate lisakulude ning eestkostel olevate klientide puhul.
9.2.7 Töötajate arv ja töökoormus
Küsitluse andmetel tegeleb KOV-ides ÜHT ja koduteenusega seotud ülesannetega tüüpiliselt 2 töötajat, keskmiselt aga 3,2 töötajat (Joonis 9.21). Töötajate arv varieerub KOV-ide lõikes märkimisväärselt – väikseimates KOV-ides täidab neid ülesandeid vaid 1 töötaja, suurimas 20 (Tallinn2). Kogu töökoormus FTE-des on võrreldav töötajate arvuga, mis viitab sellele, et enamasti töötavad nende ülesannete täitjad täistööajaga. ÜHT ja koduteenuse spetsiifiline töö (ÜHT/KT) moodustab tüüpiliselt poole kogu töötajate töökoormusest, mis tähendab, et märkimisväärne osa töötajate tööajast kulub ka muudele ülesannetele peale ÜHT ja koduteenuse.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Kui võrrelda küsitluses esitatud töötajate arvu KOV-ide eakate ja täisealiste puudega inimeste arvuga, oli koondarvestuses 1000 vähemalt 65-aastase inimese kohta 0,87 töötajat, 1000 vähemalt 85-aastase inimese kohta 6,04 töötajat ning 1000 täisealise puudega inimese kohta 2,59 töötajat. KOV-ides, kus nimetatud sihtrühmade inimesi oli arvuliselt rohkem, oli üldjuhul ka rohkem töötajaid. Sihtrühmade osakaal KOV-i elanikkonnas oli töötajate arvuga seevastu vaid nõrgalt seotud või seos puudus.
Tegeliku teenuskorralduse töökoormuse võrdlemiseks KOV-ide vahel saab kasutada suhtarvu, mis näitab ÜHT ja koduteenusega seotud töömahtu täistööaja ekvivalentides 100 teenusesaaja kohta. 64 KOV-i andmete põhjal oli keskmine 0,83 ja mediaan 0,51 FTE-d 100 teenusesaaja kohta. Näitaja varieerus KOV-ide vahel märgatavalt: minimaalne väärtus oli 0,17 ja maksimaalne 12,5 FTE-d 100 teenusesaaja kohta. Taustatunnuste lõikes ilmnes statistiliselt oluline erinevus ainult KOV-i suuruse ehk elanike arvu tunnuse järgi. Mida suurem on KOV-i elanike arv, seda väiksem on ÜHT ja koduteenusega seotud töökoormus 100 teenusesaaja kohta (Joonis 9.22). See viitab sellele, et väiksemates KOV-ides kulub sama arvu teenusesaajate kohta suhteliselt rohkem tööjõuressurssi kui suuremates KOV-ides.
Märkus: Joonisel ei ole Vormsi ja Kihnu valda, mille näitaja on erandlikult suur (kuni 12,5 FTE-d 100 teenusesaaja kohta); trendijoon on hinnatud ilma nendeta. Joon näitab lineaarset trendi elanike arvu logaritmi suhtes.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Veidi üle kolmandiku küsitletud KOV-idest vastas, et neil on vajadus täiendava tööjõu järele ÜHT ja koduteenusega seotud ülesannete täitmisel (Joonis 9.23). Nendes KOV-ides, kes täiendava tööjõu vajadust kinnitasid (n = 22, kuna kahel puudus hinnang FTE-des), on tüüpiliselt vaja juurde pool töökohta (0,5 FTE) ja keskmiselt 0,8 FTE-d (Joonis 9.21). Vastanud KOV-ide hinnangute põhjal on täiendava tööjõu vajadus kokku 17,7 täistööaja ekvivalenti. Kui tulemus laiendada kõigile Eesti KOV-idele, on hinnanguline lisavajadus ligikaudu 21 täistöökohta. Täiendava tööjõu vajadus on tugevalt seotud KOV-i suurusega: suurtest KOV-idest (20 000+ elanikku) vajab täiendavat tööjõudu 86%, alla 10 000 elanikuga KOV-idest 31% ja 10 000–19 999 elanikuga KOV-idest 27% (Joonis 9.23).
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Kui olemasolevale ÜHT ja koduteenusega seotud töökoormusele lisada KOV-ide enda hinnatud täiendav tööjõuvajadus, oli hinnanguline vajalik tööjõutase mediaanina 0,6 FTE-d ja keskmiselt 1,2 FTE-d 100 teenusesaaja kohta. Ka see näitaja varieerub KOV-iti märgatavalt ning sõltub KOV-i suurusest. Väiksemates KOV-ides on vajalik tööjõumaht 100 teenusesaaja kohta suurem, sest ka väikese teenusesaajate arvu korral tuleb tagada teenuste korraldamiseks vajalik baasressurss, sealhulgas abivajaduse hindamine, otsuste vormistamine, andmete sisestamine, arvete menetlemine ja juhtumite korraldamine. Seetõttu kirjeldab tööjõuvajadust paremini arvestus, mis eristab teenusesaajate arvust sõltumatut baasvajadust ja teenusesaajate arvuga kasvavat töömahtu. KOV-i hinnangulise vajaliku FTE ja ÜHT ning koduteenuse teenusesaajate arvu vaheline seos viitab ligikaudu 0,8 FTE suurusele baasvajadusele KOV-i kohta, millele lisandub keskmiselt umbes 0,26 FTE-d iga 100 teenusesaaja kohta.
KOV-idel oli küsitluses ühe taotleja menetluse ajakulu raske hinnata, sest seda ei mõõdeta süsteemselt ja juhtumid on erinevad. Seetõttu on tulemused ligikaudsed: ühe taotluse menetlemisele kulub tüüpiliselt 5 ja keskmiselt 5,7 tundi, juba teenusel oleva inimese juhtumi haldamisele aastas tüüpiliselt 6 ja keskmiselt 8,5 tundi (Joonis 9.24).
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Hinnanguline ajakulu ühe inimese taotluse menetlemisele seondub taustatunnustest kõige enam KOV-i enda hooldekodu olemasoluga (Joonis 9.25). KOV-id, kes korraldavad teenuseid ilma oma hooldekoduta, kulutavad hinnanguliselt taotluse menetlemisele rohkem aega: keskmiselt 7,1 tundi (oma hooldekoduga KOV-id 4,8 tundi).
Märkus: Karpdiagramm esitab järgmised parameetrid: 1. kvartiil (sellest allapoole jääb 25% vaatlustest), mediaan (sellest alla- ja ülespoole jääb 50% vaatlustest), 3. kvartiil (sellest allapoole jääb 75% vaatlustest ja ülespoole 25%). Karpdiagrammi ülemise ja alumise piiri vahele jääb 50% vaatlustest. Valge romb tähistab keskmist, punktid üksikute KOV-ide hinnanguid.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Enamik KOV-idest (78%) märkis küsitluses, et nende töökoormus ÜHT ja koduteenusega seotud ülesannete täitmisel on hooldereformile eelnenud ajaga võrreldes oluliselt suurenenud. Lisaks leidis veidi üle kümnendiku vastanutest (13%), et töökoormus on mõnevõrra suurenenud. Taustatunnuste lõikes ilmnes statistiliselt oluline erinevus vanemaealiste osakaalu järgi: suurema vanemaealiste osakaaluga KOV-ides märgiti töökoormuse kasvu mõnevõrra harvemini kui väiksema vanemaealiste osakaaluga KOV-ides (Joonis 9.26).
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-id seostasid küsitluses ja fookusgruppides töökoormuse kasvu peamiselt nelja teguriga. Esiteks teenusele pöördujate ja teenusesaajate arvu kasv – see tähendab KOV-idele suuremat töömahtu abivajaduse hindamisel, teenusele suunamisel, haldusotsuste koostamisel, STAR-i ja muude kannete tegemisel ning teenuskohtade korraldamisel. Fookusgruppides kirjeldati, et mõnes KOV-is on teenusesaajate arv võrreldes reformieelse ajaga kasvanud väga järsult, üksikutel juhtudel ligikaudu kümme korda. Tegelik ÜHT-ga seotud töömaht võib olla veelgi suurem, sest KOV peab tegelema ka nende inimestega, kes lõpuks ÜHT-le ei jõua, kuid kelle puhul tuleb siiski hinnata abivajadust, selgitada võimalusi ja vajadusel otsida sobivat lahendust.
Teiseks on töökoormust suurendanud rahastamise, arvestuse ja ümberarvutustega seotud ülesanded. Rahastamise arvestust tuleb aasta jooksul korduvalt ajakohastada. Ümberarvutusi põhjustavad muu hulgas väiksema sissetuleku hüvitise muutumine jaanuaris ja aprillis, pensionitõus aprillis, töövõimetoetuste muutused, KOV-i hoolduskulu piirmäära muutmine ning hooldekodude hoolduskomponendi ja kohamaksumuse tõus. Kui KOV-i piirmäära muudetakse üldjuhul kalendriaasta alguses, võivad hooldekodud hindu tõsta aasta jooksul korduvalt. Üksikjuhtudel tingib ümberarvutamise ka teenusesaajale jäetava käiberaha määramine või selle summa muutumine. Halduskoormuse suurust mõjutavad ka KOV-i raamatupidamise ja otsuste vormistamise praktikad. Mõnes KOV-is ei vormistata teenuse hinna, pensioni, hoolduskulu piirmäära, käiberaha või muu rahastuskomponendi muutumisel uut haldusotsust, sest otsuses on arvestatud nende komponentide võimaliku muutumisega. Selline praktika vähendab korduvat menetlus- ja vormistamistööd. Teistes KOV-ides muudetakse haldusotsust iga rahastuskomponendi muutumise korral, mis suurendab töökoormust, eriti juhul, kui muudatused toimuvad aasta jooksul korduvalt.
„Meil on Excelis palju inimesi ja need tuleb kõik käsitsi teha. Kõik arvutused pluss siis kaks korda hinnamuudatus aasta jooksul erinevatel hooldekodudel. See on metsik koormus.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Põhja-Eesti
Kolmandaks suurendab töökoormust suhtlemine teenusesaajate, nende lähedaste, hooldekodude ja teiste teenuseosutajatega ning nendevahelise infovahetuse ja asjaajamise koordineerimine. Küsitluses ja fookusgruppides kirjeldati, et KOV-id peavad selgitama rahastamise põhimõtteid, omaosaluse kujunemist, summade muutumise põhjuseid, hooldekodude hinnatõuse ning seda, miks reform ei tähenda kõigil juhtudel hooldekodukohta pensioni eest. Fookusgruppides seostati täiendavat selgitustööd ka reformi alguse avaliku kommunikatsiooniga, mis tekitas osal inimestel ja lähedastel ebarealistlikke ootusi. Teenuse korraldamist muudavad ajakulukamaks ka olukorrad, kus sobiv teenuseosutaja asub väljaspool KOV-i, teenuskohti on vähe või inimese abivajadus eeldab eraldi läbirääkimisi teenuseosutajatega. Hajaasustusega piirkondades lisanduvad sellele pikad vahemaad, mis muudavad abivajaduse hindamise ja teenuse korraldamise ajamahukamaks.
„Reformi mõttes on ilmselgelt kogu kommunikatsioon juba eos läbi kukkunud. See, et me saame pensioni eest koha. Mis te arvate, mis kõne esimene lause on, kui tulevad lähedased ja teatavad? Aga lubati ju! Aga on ju kirjas, et pensioni eest saab koha! Makske ülejäänud kinni! See pidev võitlus selle reformi kommunikatsiooniga omavalitsustel on päris väsitav.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lõuna-Eesti
Neljandaks võimendavad töökoormust andme- ja IT-lahenduste puudused ning teenuseosutajate erinevad arvelduspraktikad. Fookusgruppides kirjeldati, et vajalikud andmed paiknevad eri süsteemides, ei liigu automaatselt otsustesse ega arveldusse ning seetõttu kasutatakse palju käsitsi arvestust ja Exceli-tabeleid. Samuti erinevad hooldekodude arved ja raamatupidamispraktikad, mis suurendab arvete kontrollimise ja kulude eristamise töömahtu.
„[Sotsiaaltöötaja] ise veel arvutab ka, pensionid võtab kõik andmebaasidest. Me ju ükshaaval päringutega otsime neid, ega me ka otsuseid ringi ei tee, aga täpselt samamoodi kõik see Excelite saatmine, millega see asi käib. No nagu tehnoloogiline kiviaeg.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Põhja-Eesti
Kuigi mitmes KOV-is on tööülesandeid ümber jaotatud või loodud uusi ametikohti, näitasid nii küsitluse kui ka fookusgruppide vastused, et paljudes KOV-ides on töömaht kasvanud kiiremini kui tööjõuressurss kaasa on tulnud. Suuremates KOV-ides on hooldereformiga seotud arveldamise ja muu administratiivse töö jaoks mõnel juhul võetud tööle eraldi inimene. Teistes KOV-ides on lisandunud arvestus-, kontrolli-, suhtlus- ja dokumenteerimistöö jäänud olemasolevate sotsiaaltöötajate kanda.
9.2.8 Hooldereformi mõju
9.2.8.1 Reformi üldine mõju
Enamik KOV-isid vastas küsitluses, et ilma reformita oleksid nende ÜHT kulud olnud oluliselt väiksemad (Joonis 9.27).
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
KOV-ide hinnangul on nende kulud ÜHT-le kasvanud eelkõige seetõttu, et enne hooldereformi osalesid KOV-id ÜHT rahastamises peamiselt vajaduspõhiselt ehk juhul, kui inimesel endal või tema lähedastel puudusid teenuse eest tasumiseks piisavad vahendid. Reformi järel tuleb KOV-il tasuda hoolduskulu piirmäära ulatuses kõigi teenusesaajate eest, sõltumata nende majanduslikust olukorrast. KOV-ide hinnangul on reformi järel teenusehindade kasv kiirenenud ning mitmed KOV-id arvavad, et ilma reformita oleks hinnatõus olnud tõenäoliselt mõõdukam. Selle põhjusena nähti, et ilma KOV-i ulatuslikuma rahastuseta ei oleks teenuseosutajatel olnud võimalik hindu samas mahus tõsta, sest inimesed ei oleks suutnud teenuse eest sellises ulatuses tasuda. Samas kirjeldati fookusgruppides, et KOV-ide kulusid oleksid suurendanud ka reformivälised tegurid, sealhulgas rahvastiku vananemine, suure hooldusvajadusega inimeste osakaalu kasv, üldine hinnatõus ning energia- ja tööjõukulude suurenemine. KOV-id rõhutasid fookusgruppides, et riigi eraldis ei kata ÜHT tegelikku kulukasvu, mistõttu tuleb puudujääki katta teiste sotsiaalteenuste, toetuste või muude valdkondade arvelt.
„Me ei jõua lihtsalt nende teenuseosutajate hinnaralliga enam kaasa joosta, et ÜHT vajajate hulk on ikkagi ajas kasvav. /…/ Eelmisel aastal oli seitsekümmend tuhat miinuses ÜHT rahastus.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Ida-Eesti
„Teised valdkonnad täna on teinud pingutusi selleks, või kokku tõmmanud selleks, et seda üldhoolduse poolt kasvatada.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Lõuna-Eesti
KOV-id näevad reformi positiivset mõju enim ÜHT vastavuses teenusesaajate vajadustele, ÜHT kättesaadavuses ja koduteenuse vastavuses vajadustele (Joonis 9.28). Kõige harvem märgiti reformi positiivset mõju erihoolekandest välja arvatud täiskasvanute ÜHT kättesaadavusele.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Küsitluse avatud vastuste ja fookusgruppide arutelude põhjal on reformi peamine positiivne mõju see, et ÜHT-le saavad nüüd suunduda ka need teenust vajavad inimesed, kelle jaoks oli hooldekodu varem liiga kallis ning keda seetõttu hooldasid kodus lähedased või kelle teenusele minekut lükati edasi. Samas võib teenusesaaja ja lähedaste omaosalus hooldekodude hinnatõusu tõttu olla endiselt üle jõu käiv. Rahalise kättesaadavuse paranemine ei tähenda samas automaatset teenusele suundumist, sest teenusevajadus otsustatakse jätkuvalt abivajaduse hindamise põhjal ning ÜHT-le jõutakse enamasti siis, kui kodus toimetulekut ei ole võimalik koduteenuse või lähedaste abiga piisavalt toetada.
„Põhiline, millega igapäevaselt kokku puutume, on hinnatõus. Teenus on läinud niivõrd kalliks. /…/ Praegusel hetkel oleme ikkagi olukorras, kus inimestel jääb kuskil 500–600 eurot iga kuu puudu. Isegi hoolduskulu komponenti tõstes see hind läheb niimoodi eest ära, et lähedastel ei ole võimalik enam selle teenuse vahet kinni maksta.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Põhja-Eesti
Reform on andnud KOV-idele parema ülevaate abivajajatest ja ÜHT kasutajatest, sest rahastaja roll eeldab teenusel viibijate, nende abivajaduse ja rahastuse jälgimist. Positiivsete mõjudena nimetati ka perede hoolduskoormuse vähenemist, teenuskohtade lisandumist, hooldajate palgatõusu ja teenuse mõningast paranemist. Osa KOV-isid siiski ei näinud reformis KOV-i vaatest positiivseid muutusi.
KOV-ide hinnangul on hooldereformi suurimad probleemid ja riskid seotud eelkõige ÜHT kulude kiire kasvu ning sellest tuleneva eelarvesurvega. Probleemiks on ka teenuskohtade nappus ning raskused keerulisema abivajadusega inimeste teenusele paigutamisel. KOV-ide hinnangul on teenuseosutajate turupositsioon nõudluse kasvu tõttu tugevnenud ning KOV-ide võimalused hinda ja kohtade kättesaadavust mõjutada piiratud.
Reform on suurendanud ka KOV-ide töö- ja halduskoormust eeskätt hindamise, dokumenteerimise, rahastuse ümberarvutuste, arvete kontrolli, käsitsi andmehalduse ning teenusesaajatele ja lähedastele tehtava selgitustöö tõttu.
Fookusgruppides ilmnes, et reformi mõju KOV-idele sõltub varasematest valikutest ja kohaliku teenusesüsteemi lähtepositsioonist, sealhulgas piirmäära kujundamisest, haldusotsuste paindlikkusest, oma hooldekodu olemasolust, koostööst teenuseosutajatega ning kodus elamist toetavate teenuste varasemast arendamisest.
9.2.9 Reformi mõju koduteenusele ja kodus elamist toetavatele teenustele
Mitmed KOV-id tõid küsitluses ja fookusgruppides esile, et ÜHT rahastamiskohustus piirab koduteenuste ja teiste kodus elamist toetavate teenuste arendamise võimalusi. Kuigi hooldereformi rahastusmudel pidi soodustama nende teenuste arengut ja võimaldama inimestel kauem kodus elada, ei ole see eesmärk paljude KOV-ide hinnangul seni realiseerunud. Veidi üle poole KOV-idest leiab, et reform ei ole mõjutanud nende rahalisi võimalusi koduteenuste pakkumiseks ja arendamiseks (Joonis 9.29).
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Fookusgruppides selgitati, et koduteenuste kättesaadavus ei ole hooldereformi tulemusena oluliselt paranenud, sest reformiga seotud vahendid on kulunud peamiselt ÜHT rahastamiseks ning koduteenuste arendamiseks ei ole raha jätkunud.
„Rahalise poole pealt. Ma ütlen kohe hästi kiiresti ära – ei. Sellepärast, et seda raha sellest reformist lihtsalt koduteenuse arendamiseks meil konkreetselt null eurot, me peame sellele kõvasti-kõvasti juurde maksma.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Lõuna-Eesti
Enamikus KOV-ides ei ole koduteenuse arendamine ÜHT vajadust märgatavalt vähendanud, sest ÜHT-le jõuavad peamiselt inimesed, kelle abivajadus ületab koduteenuse tavapärase mahu. Reformi rakendamise ajal nappis paljudel KOV-idel ka raha ja aega koduteenuse arendamiseks, mõnes KOV-is oli arendus toimunud juba enne reformi.
„Meie ei kasuta hooldereformi raha koduteenusel sellepärast, et sinna ei jää loomulikult midagi ja koduteenuste arendamine toimus meil natukene varem kui hooldereform. Praegu on niimoodi, et just seoses hooldereformiga ei ole koduteenuse klientide arv muutunud, et see on meil stabiilne. […] Mingisugust raha sinna ei jätku, et see tuleb ainult kohaliku omavalitsuse rahakotist.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Ida-Eesti
KOV-id rõhutasid, et suure ja sagedase kõrvalabivajaduse korral ei ole koduteenus ÜHT alternatiiv. Kui inimene vajab pidevat järelevalvet, mähkmevahetust, söötmist, ravimite võtmise jälgimist, turvalisuse tagamist või muud sagedast kõrvalabi, ei ole koduteenus enam piisav ega sageli ka rahaliselt mõistlik lahendus. Kuigi SHS-i põhimõtte järgi tuleb eelistada tuge, mis võimaldab inimesel elada võimalikult kaua oma tavapärases keskkonnas või kodusarnastes tingimustes, ei ole seda praktikas alati võimalik tagada. Takistuseks võivad olla inimese väga individuaalne ja suur abivajadus, halvad elamistingimused, sobiva toe korraldamise keerukus, koduteenuse piiratud maht ning teenuseosutajate vähesus. Eriti väiksemates ja hajaasustusega KOV-ides piiravad koduteenuse pakkumist koduhooldajate nappus ja pikad vahemaad, mistõttu ei ole sageli võimalik osutada teenust mitu korda päevas või väljaspool tööaega.
Mõnes KOV-is on koduteenuse kasutajate arv siiski kasvanud, kuid fookusgruppides seostati seda pigem hooldekodukohtade nappuse, inimeste abivajaduse suurenemise või varasemate arendustegevustega kui hooldereformi otsese mõjuga. Hooldekodukohtade nappuse korral võib koduteenus täita ajutise puhvri rolli, aidates katta inimese abivajadust seni, kuni leitakse sobiv ÜHT koht.
Koduteenuse kasutamist mõjutavad ka teenuse hind ning inimeste ja lähedaste hoiakud. Fookusgruppides kirjeldati, et tasuline koduteenus võib vähendada valmisolekut teenust kasutada või panna inimesi oma abivajadust kriitilisemalt hindama. Samas võib õigeaegsest abist loobumine suurendada riski, et inimese tervis või heaolu halveneb ning abivajadus kasvab. Lähedaste hoiakud on KOV-ide kogemuse järgi erinevad. Osa lähedasi püüab inimest võimalikult kaua kodus toetada, kuid samal ajal tajuti mõnes KOV-is, et ÜHT rahaline kättesaadavus on muutnud hooldekodusse suundumise otsuse lihtsamaks. Reformi järel on hooldekodusse liikunud ka inimesi, kes on varem olnud koduteenusel, kuid fookusgruppides seostati seda eelkõige inimese tervise halvenemise, abivajaduse hindamise tulemuse ning inimese või tema lähedaste sooviga, mitte koduteenuse ÜHT-ga asendamisega.
„No ei, selles mõttes ikka hindamise peale otsustatakse. Muidugi on neid, kes on olnud enne koduteenusel, aga ikkagi see, et nüüd tuleb minna hooldekodusse, selle otsustab ikkagi hindamine ja muidugi ka inimese ja lähedaste soov.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, väike, Põhja-Eesti
ÜHT-lt tagasi koju liikumist tuleb KOV-ide kogemuse järgi ette harva. Üksikutel juhtudel võib inimene naasta koju näiteks pärast seda, kui tema terviseseisund on terviserikke järel hooldekodus paranenud. KOV-id tõid siiski esile, et hooldekodust koju naasmise järel võib inimese seisund ja toimetulek kiiresti halveneda, mistõttu ei kujune koju naasmine sageli püsivaks lahenduseks.
Koduteenuse kõrval nimetati mõnes KOV-is ka e-teenuseid, näiteks toidu või ravimite tellimist e-poest või e-apteegist. Sellised lahendused võivad toetada inimese kodus hakkamasaamist ja vähendada vajadust mõne praktilise abitoimingu järele, kuid ei asenda olukordi, kus inimene vajab regulaarset kõrvalabi, hooldustoiminguid või järelevalvet.
9.2.10 KOV-ide ootused ja ettepanekud hooldereformi edasiarendamiseks
KOV-ide ootused riigile seostuvad otseselt hooldereformi rakendamisel ilmnenud probleemidega, sealhulgas kasvava rahastamiskoormuse, teenuseosutajate hinnatõusu, hoolduskomponendi läbipaistmatuse, korduvate ümberarvutuste, andme- ja IT-lahenduste puudujääkide ning süsteemi vähese vajaduspõhisusega.
Küsitluse tulemuste järgi ootavad KOV-id riigilt ÜHT korraldamisel kõige enam rahalist tuge ning teenuseosutajate hindade kontrolli või reguleerimist (Joonis 9.30). Samuti peetakse oluliseks teenuseosutajate järelevalve tugevdamist ning mugavaid ja töökorras infosüsteeme.
Märkus: Vastaja võis märkida mitu vastusevarianti.
Allikas: KOV-ide küsitlus 2026
Ühe keskse ettepanekuna soovivad KOV-id süsteemi muuta vajaduspõhisemaks ja rahaliselt jätkusuutlikumaks, arvestades abi määramisel rohkem inimese abivajadust, sissetulekut, vara ja lähedaste maksevõimet. Fookusgruppides rõhutati, et hooldereformi edasiarendamisel tuleks leida parem tasakaal universaalsete rahastamisreeglite ja inimese tegeliku abivajaduse vahel. Ühtset lahendusettepanekut aruteludes siiski ei kujunenud.
Rahastusmudeli puhul peeti oluliseks ka seda, et riiklik rahastus arvestaks paremini tegelikku teenusesaajate arvu ja teenusesaajate profiili. Fookusgruppides toodi esile, et mitmes KOV-is on ÜHT-l puuduva töövõimega tööealisi inimesi või erihoolekandest ÜHT-le liikuvaid inimesi, kelle sissetulek on väike ja kelle puhul KOV-i lisakulu on suur. KOV-ide hinnangul ei võta vanuserühmadel ja üldistel arvutusvalemitel põhinev rahastusmudel selliste teenusesaajate olukorda piisavalt arvesse.
„Tegelikult on praegu ju hooldekodus ka palju tööealisi inimesi, puuduva töövõimega inimesi. Aga nemad ju ei lähe sinna [arvutuste] sisse mitte kuidagi… Et sellega tegelikult ei ole arvestatud.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Ida-Eesti
Teenuseosutajate hinnakujunduse puhul ootavad KOV-id suuremat läbipaistvust ja ühtsemat hoolduskomponendi arvutusloogikat. Võimalike lahendustena nimetati hinna põhjendamise kohustust, ühtset hinnakomponentide standardit ning hinnatõusu piiravaid mehhanisme. Selgem hinnakujundus aitaks KOV-idel paremini põhjendada avaliku raha kasutamist, vähendada hinnakasvu riski ning kujundada realistlikumaid hoolduskulu piirmäärasid.
„Kui ma mõtlen just sotsiaalvaldkonda, see riigipoolne rahastus ja kohaliku omavalitsuse rahastus, see tuleb uuesti lauale võtta. Mina näen seda päris teravalt ja päris julgelt ütlen ka sellepärast välja, et kuna hinnad tõusevad niivõrd tohutult ja riik nii on öelnud, et ta on oma panuse andnud, aga lihtsalt sellega ei tulda enam toime. Seega minu suur soov, vaatamata sellele, et meil on vastas eraettevõtted, tuleb nendele kehtestada mingi ülempiir.“ KOV-i sotsiaalvaldkonna spetsialist, suur, Põhja-Eesti
Fookusgruppides nähti eraldi võimaliku lahendusena ühtset üle-eestilist hoolduskulu piirmäära või senisest selgemaid riiklikke põhimõtteid piirmäärade kujundamiseks. Üleriigilise piirmäära rakendamise eelduseks peeti piisava riikliku rahastuse tagamist ja hoolduskomponendi kulude ühtset määratlemist. Sellisel juhul võiks riik korraldada ÜHT rahastamist ka tsentraalselt, mis vähendaks KOV-ide halduskoormust, parandaks rahastamise prognoositavust ja aitaks vähendada KOV-ide-vahelist ebavõrdsust. KOV-ide hinnangul ei vähendaks tsentraalne rahastamine nende motivatsiooni pakkuda ja arendada kodus elamist toetavaid teenuseid.
Samuti ootavad KOV-id väiksema sissetuleku hüvitise süsteemi lihtsustamist. Fookusgruppides kirjeldati, et hüvitise arvestamine ja ümberarvutamine tekitab ebaproportsionaalset halduskoormust, sest KOV-id peavad tegema korduvaid ümberarvutusi keskmise pensioni muutumisel ning pensionide või töövõimetoetuste indekseerimisel. KOV-id ei vaidlustanud vajadust toetada väiksema sissetulekuga teenusesaajaid, kuid pidasid praegust hüvitise arvestamise ja maksmise korraldust liiga töömahukaks. Seetõttu pakuti välja, et väiksema sissetuleku hüvitise arvestamine ja maksmine võiks olla automatiseeritud ning korraldatud tsentraalselt.
KOV-id ootavad ka paremaid andme- ja IT-lahendusi. Praegu paikneb info eri süsteemides ja sama teavet tuleb korduvalt käsitsi sisestada, võrrelda ja kontrollida. Terviklikum lahendus võiks koondada pensionide, rahastuse ja teenusehindade andmed ning hooldekodude hinnad ja vabad kohad, lihtsustades arvutusi, arvete kontrolli ja sobiva koha leidmist.
Osa KOV-e peab oluliseks ka võimalust kasutada hooldereformiga seotud vahendeid paindlikult, lähtudes kohalikest vajadustest. See tähendaks, et KOV saaks ise otsustada, kuidas jagada vahendeid ÜHT ning koduteenuste ja teiste kodus elamist toetavate teenuste vahel.
Eraldi ettepanekuna tõstatus fookusgruppides investeeringute vajadus. Mitmes arutelus leiti, et riiklikult toetatud investeeringud KOV-ide või teiste avaliku sektori teenuseosutajate hooldekodukohtadesse võiksid aidata turgu tasakaalustada ja pakkuda madalama hinnatasemega teenuskohti. Selle ettepaneku taga oli arusaam, et kui teenust rahastavad suures osas avalik sektor ja abivajaja, ei peaks ÜHT toimima üksnes kasumliku ettevõtlusena.
9.3 Kokkuvõte
KOV-ide hinnangul on hooldereform muutnud ÜHT inimestele rahaliselt kättesaadavamaks, kuid suurendanud samal ajal KOV-ide kulusid ja töökoormust. Reformi järel laienes KOV-i roll juhtumipõhiselt toetamiselt kõigi teenusesaajate hoolduskulude osalisele rahastamisele, kuna KOV katab hoolduskulu piirmäära ulatuses teenuse kulusid sõltumata inimese majanduslikust olukorrast. Inimese ja lähedaste omaosalus püsib, sest nende kanda jäävad majutus-, toitlustus- ja osa lisakulusid. Kui sissetulekust ei piisa, jääb puudujäägi katmisel oluline roll lähedastele või KOV-i täiendavale rahastusele.
ÜHT vajaduse hindamisel lähtuvad KOV-id üldjuhul inimese terviklikust abivajadusest, kuid hindamisinstrumendid, otsuste vormistamine ja STAR-i kasutamine on KOV-iti erinevad. Teenuseosutajatega toimub sisuline infovahetus valdavalt väljaspool STAR-i, mistõttu kaasneb info edastamise ja dokumenteerimisega täiendav halduskoormus.
ÜHT kättesaadavus ei ole kõigi sihtrühmade jaoks ühesugune. Keerulisema abivajadusega inimeste, eelkõige dementsuse, psüühikahäire, väga suure hooldusvajadusega või erihoolekandest ÜHT-le liikuvate inimeste puhul on peamine kitsaskoht sobiva teenuskoha leidmine.
Riigihankeid kasutatakse ÜHT korraldamisel harva, kuna teenusevajadus on individuaalne ja võib tekkida kiiresti. Teenuseosutaja valikut mõjutavad enim vabad kohad, hind ja asukoht. KOV-ide hinnangul on nende võimalused teenuse hinda ja kättesaadavust mõjutada piiratud.
Rahastamisel on peamised probleemid teenusehindade ja hoolduskomponendi kiire kasv ning hinnakujunduse vähene läbipaistvus. Piirmäära tõstmist piirab KOV-i eelarve ning hinnatõusu risk jääb suuresti KOV-ide ja perede kanda.
Reform on suurendanud KOV-ide töökoormust teenusesaajate arvu kasvu, hindamise, rahastuse arvestuse, arvete kontrolli, dokumenteerimise ja suhtluse tõttu. Eriti koormavad on korduvad ümberarvutused ja süsteemidevahelise automaatse andmevahetuse puudumine.
Reform ei ole toonud enamikus KOV-ides kaasa koduteenuste olulist arengut, sest raha ja tööaeg on kulunud eeskätt ÜHT korraldamisele ja rahastamisele. Koduteenus võib ÜHT-le suundumist edasi lükata, kuid suure hooldusvajaduse korral ei peeta seda pikaajaliseks alternatiiviks.
KOV-ide kogemused reformi rakendamisel erinevad sõltuvalt KOV-i suurusest, teenusesaajate arvust, oma hooldekodu olemasolust, kohalikust teenuseturust ja reformieelsetest valikutest. Väiksematel KOV-idel võib olla parem isiklik ülevaade abivajajatest, suurematel rohkem spetsialiseerumist. Oma hooldekodu parandab ülevaadet hinnast ja kvaliteedist, kuid ei lahenda kohtade nappuse ega hinnatõusu küsimust.
KOV-id ootavad hooldereformi edasiarendamisel eelkõige vajaduspõhisemat ja jätkusuutlikumat rahastusmudelit, läbipaistvamat ja paremini kontrollitavat hinnakujundust ning lihtsamaid andme- ja arvelduslahendusi.
Näiteks: 0 = 0–12 punkti: ei vaja hooldust, 1 = 13–60 punkti: minimaalne kõrvalabi tagatakse koduteenustega, 2 = 61–80 punkti: kõrvalabi elukohas (hooldaja), vajadusel lisaks koduteenused, 3 = 81–100 punkti: ulatuslik kõrvalabi elukohas (hooldaja), vajadusel ajutine hooldusravi, 4 = 101–178 punkti: ulatuslik kõrvalabi ja põetuse vajadus elukohas (hooldaja) või hooldekodus.↩︎
Tallinnas on ÜHT ja koduteenusega seotud ülesannetega tegelevate töötajate tegelik arv veelgi suurem, kuna koduteenuse korraldamisega tegeleb Tallinna Koduteenuse Keskus, mille töötajaid nendes andmetes arvesse ei ole võetud. Samas tegelevad koduteenuse vajaduse hindamisega linnaosade sotsiaaltöötajad, kes on nendes andmetes arvesse võetud.↩︎