Hooldereformi mõjuanalüüs

Lühikokkuvõte

2023. aasta 1. juulil jõustunud hooldereform muutis väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse (ÜHT) rahastamist. Kohalik omavalitsus (KOV) hakkas osalema kõigi teenusevajadusega inimeste hoolduskulude katmises ning väiksema sissetulekuga teenusesaajatele loodi täiendav hüvitis. Reformi vahetu eesmärk oli vähendada teenusesaajate ja nende lähedaste rahalist koormust ning parandada ÜHT kättesaadavust. Laiemate eesmärkidena nähti teenuse kvaliteedi paranemist, lähedaste hoolduskoormuse leevenemist ning KOV-idele kodus elamist toetavate teenuste arendamiseks võimaluste loomist. Uuring hindab reformi tulemusi peamiselt aastatel 2021–2025 ning tugineb registri- ja aruandlusandmetele, KOV-ide finantsandmetele, teenuseosutajate majandusnäitajatele, küsitlustele ja intervjuudele ning rahvastiku ja ÜHT kulude prognoosile aastani 2050.

Hooldereform saavutas vahetu eesmärgi ja ÜHT rahaline kättesaadavus paranes. Teenusesaaja ja tema lähedaste kanda jääv osa teenuse kogukulust vähenes. Hoolekandestatistika aruannete internetipõhise koondamise keskkonna (H-veeb) andmetel langes teenusesaaja ja tema lähedaste osa ÜHT kogukulust ligikaudu 78%-lt 2021. aastal 53%-ni 2025. aastal. STAR-i ja SKAIS-i reformijärgsete andmete järgi kattis pension keskmiselt teenusesaaja tasuda jääva summa, kuid inimeseti on erinevused suured: 23%-l teenusesaajatest ei katnud pension aastatel 2023–2025 ühelgi teenusel viibitud kuul kogu nende tasuda jäänud summat. Teenusesaaja tasuda jääv osa ÜHT kohamaksumusest sõltub teenuseosutaja määratud kohamaksumuse suurusest, KOV-i piirmäärast, väiksema sissetuleku hüvitistest ja KOV-i võimalikust täiendavast abist ning sellest, millise hinnaga sobiv ja vaba teenuskoht on inimesele tegelikult kättesaadav ja millise teenuskoha ta valib.

Rahalise kättesaadavuse paranemisega samal ajal kasvas teenuse kasutamine ja pakkumine. H-veebi andmetel oli 2025. aasta lõpus ÜHT-l 12 037 inimest ning majandustegevuse registri (MTR) 2025. aasta väljavõtte järgi 12 548 teenuskohta. Enne reformi (2019–2021) kasvas teenuskohtade arv teenusesaajate arvust kiiremini, reformi jõustumise ümber aga teenusesaajate arv kiiremini, mistõttu suurenes teenuskohtade täituvus 2024. aastaks ligikaudu 95%-ni. Reformijärgsel perioodil kasvasid kasutus ja pakkumine samas suurusjärgus, kuid teenusesaajate arv kasvas teenuskohtade arvust jätkuvalt mõnevõrra kiiremini. Üldjuhul leitakse tavapärase hooldusvajadusega inimesele koht kiiresti, eriti juhul, kui inimene on valmis vastu võtma ka kaugemal asuva hooldekodu teenuskohta, kuid suurema või eripärase hooldusvajadusega inimestele ei ole sobiv teenuskoht võrdselt kättesaadav. Eriti selgelt ilmneb see dementsusega, väga suure hooldusvajadusega ja teiste keerukamate sihtrühmade ÜHT teenuskohtade puhul.

Reform suurendas KOV-ide ÜHT rahastamisvastutust ja halduskoormust. KOV-ide eelarves kajastuv ÜHT netokulu (amortisatsioonita) kasvas 29,7 miljonilt eurolt 2022. aastal 103,1 miljoni euroni 2025. aastal. Kulukasvu rahastamiseks suunas riik KOV-idele reformiga seotud lisavahendeid 2025. aastal 66,1 miljonit eurot. ÜHT kulude kasv oli KOV-iti ebaühtlane: ÜHT osakaal KOV-i põhitegevuse kuludest muutus –1,3 kuni +10,8 protsendipunkti (mediaan +2,9 protsendipunkti).

Abivajaduse hindamine oli KOV-i ülesanne ka enne reformi, kuid reform sidus KOV-i rahastamise süsteemselt tuvastatud ÜHT vajadusega ning suurendas rahastusotsuste, arveldamise ja andmevahetusega seotud ülesandeid. KOV-ide praktikad erinevad ning ühtset arveldus- ja andmevahetuslahendust ei loodud. Samal ajal paranes KOV-ide ülevaade oma elanike ÜHT vajadusest ja kasutamisest. KOV ei kujunenud reformiga kollektiivseks teenuseostjaks ning tema võimalused turult ostetaval teenusel teenuskoha valiku, teenuse hinna ja sisu mõjutamiseks on piiratud, samas on need suuremad KOV-i enda hooldekodude puhul.

Kodus elamist toetavate teenuste oodatud arengut uuringu tulemuste põhjal ei ilmnenud. Reformiga KOV-idele suunatud lisarahastust võis kasutada ka kodus elamist toetavate teenuste arendamiseks, kuid nende teenuste arendamiseks ei loodud eraldi rakendusmehhanismi ega sihtotstarbelist rahastust. KOV-ide küsitluse ja fookusgruppide põhjal ei kujunenud reformist vaba raha- ega tööajaressurssi, mida oleks saanud suunata teiste teenuste arendamisse. Kahel terviklikult reformijärgsel aastal KOV-ide kulud koduteenusele ei kasvanud ning 2025. aastaks oli teenuse maht tundides väiksem kui enne reformi. Uuringu põhjal ei ole ÜHT-l ulatuslikult inimesi, kelle hooldusvajadust saaks olemasoleva koduteenuse või mõne muu kergema meetmega täielikult katta.

Pärast reformi kasvasid teenuse hind, teenuskohtade arv ja hooldus- ja abihooldustöötajate arv ning äriühingutest teenuseosutajate majandusnäitajad paranesid. Minimaalse kohamaksumuse mediaan kasvas 2023. aasta lõpust 2025. aasta lõpuni 18,6%. Hinnakasvuga samal ajal kasvasid tööjõu- ja muud sisendkulud, rakendati ulatuslikumad personali- ja kvaliteedinõuded, kasvas suurema hooldusvajadusega teenusesaajate osakaal ning maksevõimeline nõudlus, kuna reformiga paranes teenuse rahaline kättesaadavus. Majandusnäitajate analüüs viitab seejuures reformijärgsele kohanemisele: vahetult pärast reformi suurenes järsult kasumlikkus, kuid teiseks aastaks vähenes kasumi osakaal käibekasvus ning suurem osa kasvust kandus teenuse mahu, tööjõu ja muude kulude suurenemisse. Konkurentsivõimelise turu toimimisel võib eeldada, et pakkumise edasisel kohanemisel väheneb reformiga kaasnenud ühekordse nõudlus- ja rahastamisšoki mõju, erakorraline kasumlikkus taandub ning šokist tulenev hinnakasv aeglustub. Teenusehindade ja nende sisu võrdlemist raskendavad erinevad hinnastamismudelid ja lisatasud, mida arvestatakse teenuskoha hinna sisse või lisatakse eraldi kohamaksumusele.

Reform parandas teenuse osutamise kvaliteedi eeldusi, kuid teenuse sisulise kvaliteedi muutusele ei saa uuringu põhjal üleriigilist hinnangut anda. Täpsustati teenuse sisu, hooldusplaani ning töötajate arvu ja kvalifikatsiooni nõudeid ning kasvas hooldus- ja abihooldustöötajate arv. Teenusesaajate ja lähedaste kogemuste järgi sõltub teenuse kvaliteet lisaks turvalisusele ja vajaliku hoolduse tagamisele töötajate suhtumisest, individuaalse tähelepanu ning tegevus- ja suhtlemisvõimaluste olemasolust. Uuringus puudus üleriigiline standardne teenuse kvaliteedi või teenusesaaja elukvaliteedi tulemusnäitaja.

ÜHT kulud kasvasid pärast reformi märkimisväärselt ning 2025. aastal suurenesid KOV-ide ÜHT netokulud riigi reformiga seotud lisarahastusest kiiremini. KOV-ide ÜHT netokulu kasvas sel aastal ligikaudu 20% ja riigi lisarahastus 11%. 2025. aasta reformiga seotud lisaraha KOV-idele moodustas riigi tasandil 63% KOV-ide ÜHT netokulust koos amortisatsiooniga (mediaan oli 64%). Seega kattis ligikaudu kaks kolmandikku KOV-ide ÜHT netokulust riigi lisarahastus ja üks kolmandik tuli katta KOV-ide muudest eelarvevahenditest. Kulukasvus oli teenuse ühikuhinna mõju suurem kui teenusemahu mõju, kuigi mõlemad mõjutasid kasvu.

Riigi lisarahastus kattis 2025. aastal KOV-ide arvestusliku reformiga seotud lisakulu siiski peaaegu täielikult, kui arvestada, et KOV-id oleksid ÜHT-d pidanud rahastama ka ilma reformita. Võrdlusstsenaariumis eeldatakse, et KOV-ide 2022. aasta tegelik ÜHT netokulu oleks reformita kasvanud hinnatõusu ja hooldereformi seletuskirjas prognoositud 1%-lise aastase teenusemahu kasvuga. Selle järgi oli 2025. aasta tegeliku ÜHT netokulu ja reformita eeldatava ÜHT kulu vahe 66,8 miljonit eurot ning riigi 66,1 miljoni euro suurune reformiga seotud lisaraha kattis sellest ligikaudu 99%.

Rahvastiku vananemise tõttu suureneb rahastamisvajadus ka edaspidi: kui 2025. aasta KOV-ide ja vanuserühmapõhised kasutusmäärad püsivad, kasvab STAR-i teenusekuudel põhinev keskmine kuine 65-aastaste ja vanemate ÜHT teenusesaajate arv 2025. aasta 10 886-lt 2050. aastaks 14 745-ni ehk 35,4%. Seaduses nõutava personalinormi ja hoolduspersonali keskmise tööjõukulu põhjal arvutatud minimaalse hoolduskulu osakaal KOV-ide tulumaksutulust suureneks riigi tasandil 3,6%-lt 5,0%-le. Tegu on arvestusliku minimaalse kulu alampiiriga, mitte KOV-ide tegeliku ÜHT kulu prognoosiga. Koormus jaotuks KOV-ide vahel väga ebaühtlaselt. Ka Soome madalama ööpäevaringse hoolduse kasutusega teenusstruktuuri korral kujuneks KOV-ide 2050. aasta ÜHT eelarvekoormus praegusest kõrgemaks.

Uuringu soovitused lähtuvad praeguse ÜHT korralduse põhimõtetest: ÜHT korraldamise vastutus jääb KOV-idele, KOV osaleb tuvastatud ÜHT vajadusega inimese teenuse rahastamises ning teenust osutavad turul tegutsevad teenuseosutajad.

Pikaajalise hoolduse rahastuse ja teenusstruktuuri arendamiseks soovitatakse suurendada pikaajalise hoolduse rahastuse kogumahtu ning tagada selle kohandumine hooldusvajaduse ja teenuste kulutaseme muutumisega; arendada ja rahastada kodus ja kogukonnas elamist toetavaid teenuseid eraldi poliitikaeesmärgina ning toetada inimeste varasemat jõudmist KOV-i nõustamise, abivajaduse hindamise ja teenuste korraldamiseni.

ÜHT toetussüsteemi korrastamiseks soovitatakse kehtestada arvestuslikel hoolduskuludel põhinev ühtne üleriigiline baastoetus, arvestada suurema hooldusvajadusega ühe või väheste kõrgemate toetusastmetega ning lihtsustada toetussüsteemi, kaotades eraldiseisva väiksema sissetuleku hüvitise ja jättes vajaduse korral täiendava KOV-i abi inimese maksevõime alusel.

ÜHT korralduse ja rakendamise parandamiseks soovitatakse ühtlustada ÜHT vajaduse ja suurema hooldusvajaduse hindamistulemuste dokumenteerimine, rahastusotsused, arveldamine ja andmevahetus ning kujundada STAR ÜHT isikupõhiseks põhiandmestikuks. Teenuseturu toimimise parandamiseks soovitatakse muuta hinna- ja teenuseinfo võrreldavaks ning luua üleriigiline digitaalne ootejärjekorra lahendus. Teenuse kvaliteedi parandamiseks soovitatakse muuta personalinõuete rakendamist paindlikumaks ning tugevdada inimkeskset ja elukvaliteeti toetavat hooldekodu teenust.